A impugnabilidade do Acto Administrativo numa lógica constitucional de lesão de direitos

A noção de ato administrativo é determinada pelo momento politico e tem-se vindo a alargar em função das modificações do modelo de estado e da administração .

Num momento histórico anterior, no contexto do que hoje classificamos como uma administração pública (AP) liberal (porque contraposta com um modelo diferente existente nos dias de hoje) esta consistia num modelo mais agressivo em que o ato administrativo era a exclusiva forma de administração, de cunho indiscutivelmente autoritário, actuando na defesa da propriedade e na garantia da segurança do interesse público.

Do conceito restrito de ato administrativo floresce um ato impugnável concebido de forma igualmente restrita.

Através da metamorfose do estado liberal para social, a AP converte-se numa prestadora que como instinto último visa a satisfação das necessidades dos particulares. Esta metamorfose reflecte-se na transformação radical da noção de ato administrativo, uma vez que  as prestações que lhe são requeridas exigem novos mecanismos de actuação (que não apenas os actos administrativos, como por exemplo os contratos). As concepções autoritárias migram assim para longe do ato administrativo.

O Código Administrativo aliou-se ao acto impugnável e ambos desfizeram a ficção de ato definitivo executório que se mantinha até aí apenas por questões de estabilidade. Isto porque a AP faz do direito um meio para satisfazer as necessidades dos particulares, sendo apenas os tribunais que o definem. Por esta razão, não faz sentido que os actos impugnáveis sejam de execução coactiva, porque essa característica não se coaduna com a natureza de actos favoráveis.

Assim, em 1989  foi afastado o critério que condicionava a impugnabilidade em razão dos actos serem ou não definitivos e executórios. Esta impugnabilidade passou a ser aferida quanto à susceptibilidade ou efectiva lesão dos particulares e não das características do ato. Esta transformação de ato impugnável decorre da transformação da AP. O código evolui, superando alguns dos seus traumas, tal como Darwin previra, adoptando uma concepção de ato administrativo que o permitiu abranger todas as formas de actuação moderna da AP, a fim de nada lhe escapar.

Um dos biólogos de renome do contencioso administrativo, Freitas do Amaral, vem alertar para aquilo que considera ser uma tripla definitividade do ato administrativo: do prisma horizontal, o ato tinha de ser o último do procedimento, porque tudo até lá era apenas um momento intermédio do procedimento da AP e era preciso aguardar pela vontade última desta; do prisma vertical o ato deveria ser praticado pelo órgão de topo. Esta ideia advém de uma regra que considera que deve haver um recurso hierárquico necessário (sendo este um pressuposto processual para impugnar um ato administrativo, prévio a uma acção e que fazia intervir o maior número de superiores hierárquicos antes do ato ir a juízo); do prisma material, o ato que fosse a juízo teria que produzir efeitos radicalmente novos, o que afastava imediatamente os actos de execução (previstos no ato como era concebido anteriormente), bem como outros actos que não gozassem de efeitos novos e originais.
Quanto ao ato susceptível de execução coactiva, este não era realmente considerado, pois o que estava em causa era a eficácia de actos administrativos, que tinha que ver apenas com a produção de efeitos.
Hoje, na sequência daquilo que é a lógica constitucional da lesão dos direitos considera-se que, independentemente do momento em que o particular é lesado, este pode impugnar o ato que o lesa. Está aqui em causa, não a limitação do processo aos actos finais, mas a atribuição ao particular da faculdade de escolher qual o momento mais marcante da lesão para impugnar esse momento.

O legislador concretizou isto no artigo 51º, no modo como delimitou o âmbito da impugnabilidade “ainda que não ponha termo”.

Agora não só apenas os actos finais que ponham termo ao procedimento, mas todos os outros que produzam efeitos jurídicos, são susceptíveis de impugnação.

Eliminou-se do artigo 51º a expressão "lesão dos direitos" e por isso passou a ser assim imperativo interpretar o artigo 51º e o 55º no sentido de considerar que os actos lesivos e a produção de efeitos são conceitos que se distinguem, porque um ato pode produzir efeitos e mesmo assim não ser lesivo. O que leva o particular a impugnar é a lesão. A versão originária do artigo 51º, falava em actos lesivos e produtores de efeitos. Na versão atual não se fala de lesão, mas a obrigatoriedade de considerar esse mesmo conceito é imposta pela própria CRP. O legislador fala agora da questão da lesão no artigo 55º, que a consubstancia num sentido diferente.

A formulação originária era mais adequada porque agora se permite que alguns actos que não produzam sequer efeitos possam ser igualmente impugnados.

O próprio artigo 54º permite a impugnação de actos administrativos ineficazes, o que contraria a regra do artigo 51º (“produção de efeitos jurídicos “), e a mesma contradição pode apenas ser resolvida pelo critério geral da lesão , sendo este conceito mais amplo do que o de efeito jurídico.

 O artigo 51º é em si amplo, sendo esta uma realidade positiva. Há no entanto algumas excepções, como o facto do artigo 51º/2 não conter uma enumeração taxativa mas sim exemplificativa. O artigo 51º/3 por sua vez, permite que os factos posteriores possam entrar no processo, ainda que se reserve ao particular a escolha do momento em que o seu direito mais foi atingido, sendo essa possibilidade de escolha uma questão de estratégia processual.