Evolução da Figura dos Sujeitos e Legitimidade Ativa

Evolução da Figura dos Sujeitos e Legitimidade Ativa

Parte I

A lógica das partes, segunda maneira como estão atualmente organizados os processos, era negada no Contencioso. Dizia-se que havia um contencioso objetivo e que esse Contencioso era retratado sem a consideração das partes. O particular, de acordo com a lógica tradicional, não possuía direitos em face da Administração Pública, ou seja, era um mero administrado, e quando ia a juízo era para ajudar o tribunal e a Administração na busca das melhores soluções para o cumprimento da lei.

Maurice Hauriou dizia que o papel do particular era semelhante ao do Ministério Público, que ia defender a legalidade e Chapusse comenta que a função do particular é a mesma que a de um procurador, a da defesa da legalidade e do interesse público.

A Administração em si também não era considerada parte, estava em tribunal para auxiliar na descoberta da verdade e no cumprimento da lei. A Administração Pública, inclusivamente, pertencia ao mesmo poder que o tribunal. Era entendida neste âmbito, como uma entidade similar ao juiz que o ajudava na procura da melhor solução acerca da legalidade.

Os pontos de partida  teóricos, dos traumas da infância, vão levar a considerar que o processo administrativo é um processo sem partes, porque do ponto de vista substantivo, não existiam relações jurídicas; quanto muito havia uma relação de poder, segundo OTTO MAYER e do ponto de vista processual, significaria que a A.Pública e o particular não tinham a mesma possibilidade de intervir no processo e nos mesmos termos, que hoje existe (princípio da igualdade de armas/ sujeitos intervêm em posições iguais).

O que foi referido correspondia logicamente a uma forma de entendimento do Direito Administrativo num momento traumático da vida do mesmo. As diferentes conceções do direito subjetivo (público), assentavam nesta lógica de um particular como um objeto de poder e uma A.Pública como uma realidade que não intervinha no quadro de relações jurídicas.( HAURIOU vem dizer que o particular não era titular de direitos e estava em juízo para auxiliar o juiz.)

Estas conceções que caíram em desuso.

Mas houve e ainda há uma constante evolução do contencioso e nesta altura de transição, deu-se uma subjectivização da posição do particular pela via processual.

Considerou-se necessário arranjar um critério que versasse sobre a legitimidade dos particulares para levaram questões ao juiz. A legitimidade não tutelava o “acesso ao processo” dos titulares dos direitos substantivos, mas estabelecia aquilo que eram os únicos critérios de acesso ao juiz. (uma vez que se negavam os critérios substantivos)

A partir de determinado momento, a jurisprudência do Conseil d’État e doutrina objetivista do séc. XIX vai conceber a posição dos particulares como titulares de um interesse especial que era um interesse fáctico, que decorria da lei. No entanto para intervir em juízo, era necessário que esse interesse tivesse características especiais: ser direto- afeta um particular; pessoal- era aquele e só aquele particular que estava a ser afetado e legítimo.

O modo como foi concebido este interesse veio subjetivizar o mesmo e veio torná-lo numa efetiva posição substantiva de vantagem. Assim as regras da legitimidade, por força deste interesse especial e legítimo, vão corresponder à atribuição do direito. (capitulo prévio do direito que se estava a criar). Mas só com a reforma de 2004 do Contencioso Administrativo se conduziu os conceitos à sua verdadeira aceção, e se considerou não apenas que existem relações jurídicas administrativas (art.211º, nº3 da CRP), mas também a posição do particular como titular de direitos fundamentais, que a CRP confere e protege e que valem contra a atuação da Administração.

Este processo veio levar a uma transformação que passa pela afirmação dos direitos subjetivos.

Art.9º e 10º do CPTA

Assim, a posição das partes passa a ser concebida como no CPC. No quadro substantivo, o particular é um sujeito de um direito, que tem posições de vantagem, tal como a AP- realidade que mudou o que era tradicional considerado no quadro do processo administrativo.

São normas que, no seu conteúdo e formulação, correspondem àquilo que todos defendiam de um processo de partes.

A Legitimidade hoje vê-se como um instrumento que permite chamar a juízo os titulares dos direitos nas relações jurídicas materiais, passando a ser apenas um meio para chamar a juízo os titulares da relação material controvertida.

Hoje temos um contencioso subjetivo, em eu o art.9º estabeleceu também que, para além desta legitimidade para defesa de interesse próprios, fazia sentido que existisse uma legitimidade do ator público e do ator popular.

O legislador atento à discussão da doutrina, a propósito da lei de ação popular, previu que a mesma só existe quando não haja um interesse direto na demanda- tal existe a titulo limitado, porque a lei assim o entendeu, e não pode confundir-se com a ação por defesa de direitos, sobe pena de não haver critério e tudo se reconduzir à ação popular.

Assim as ações populares e públicas aparecem como secundárias, no quadro de uma legitimidade alargada. (quando não está em causa um direito subjetivo próprio- diferentes conceções que não abordarei)

Sujeitos e Legitimidade Ativa

Parte II

O autor.

Na parte geral o CPTA consagra a legitimidade activa e passiva derivado de uma visão da questão da legitimidade como um fenómeno eminentemente processual e de âmbito geral.

Contrariamente ao CPC o CPTA consagra estas de forma separada, o que apenas se justifica, por tanto no regime comum como em regimes específicos, serem numerosos e diferenciados os aspectos para cada uma.

No que respeita à legitimidade activa (foco desta dissertação) o seu regime não se esgota no artigo 9º, sendo este um critério em grande medida derrogado por disposições especiais sobre diferentes tipos de pretensões. (sendo de aplicabilidade residual).

A razão por detrás de vários regimes paralelos ao regime comum prende-se com o facto de este pressuposto não se reportar em abstracto à pessoa do autor ou à do demandado, mas cujo preenchimento se afere em função da concreta relação entre essas pessoas e uma acção com determinado objecto.

Como já foi supra referido , deve-se acentuar que o regime comum procede ao alargamento da legitimidade activa para além dos limites da titularidade de alegada relação material. Sendo neste plano que se evidencia a filosofia do processo administrativo de “procurar o necessário equilíbrio entre dimensão subjetiva e objetiva na certeza de que o aperfeiçoamento do sistema no sentido de proporcionar aos cidadãos a mais efetiva tutela dos seus direitos e interesses (…) assegurar que o contencioso administrativo proporcione a mais efetiva tutela a quem quer que se lhe dirija (…) que também se lhe possam dirigir o Ministério Público,  entidades públicas (…)em defesa de interesses públicos, coletivos e difusos.”

Regime Comum

9º CPTA

A regra é a de que o autor é parte legítima quando alegue ser parte na relação matéria controvertida.

Mas também se estatui a legitimidade para a defesa de interesses difusos. Fenómeno de extensão da legitimidade que confere ao MP, entidades públicas e privadas enquanto defensoras destes interesses em causa para lançarem mão de qualquer meio processual para o efeito. (quem alegue não ser parte na relação)

Preceito tem em vista o exercício pelos particulares no âmbito dos seus direitos civis e políticos-  O DIREITO da Acão popular (Lei nº83/95) para defesa de valores constitucionalmente protegidos como o ambiente, o urbanismo etc., como exercício de um direito fundamental de participação politica 52º/3 CRP.

(sendo uma das formas de Acão popular no CA)

O artigo em causa remete-nos para a lei supre indicada, tendo esta remissão duplo alcance. Por um lado, referindo-se à legitimidade, tem o alcance e legitimar para defesa de interesses difusos as pessoas já referidas. Daqui resulta que não se exige a existência de um elemento de conexão, de uma situação de apropriação individual deste interesse lesado, como critério para conferir este direito de Ação.

Por outro lado, no plano processual, entende-se que o modelo de tramitação das ações nestes casos justifica a introdução de algumas adaptações prevista na única lei especifica referida até agora.

(A incompletude e o carácter disperso das determinações da lei não têm a possibilidade de submeter a um processo especial estes em causa, mas apenas introduzir algumas adaptações específicas no modelo normal)

Ações de impugnação de atos administrativos (55º)

Tem assim legitimidade cativa para impugnar actos quem tiver um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto em causa nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos - 55º/1 a).

Esta formula do “directo e pessoal ” aponta no sentido de esta legitimidade não ter de se basear na ofensa de u direito, mas se basta com o facto de o acto quando impugnado ter consequências desfavoráveis na esfera jurídica do autor, de modo em que a impugnação (e assim nulidade ou anulação) lhe traga uma vantagem direta (imediata).

Na óptica do professor Mário Aroso  devemos analisar separadamente estes requisitos do interesse. Sendo que só o carater “pessoal” do mesmo diz verdadeiramente respeito ao pressuposto processual da legitimidade , sendo que que se trata de exigir que  a utilidade que o interessado pretenda com a impugnação seja pessoal , que seja para si.

Já o requisito “directo” relaciona-se com o interesse efetivo em pedir a anulação ou declaração de nulidade do acto. E neste sentido tem o STA decidido que o interesse directo deve ser apreciado em função das vantagens que o impugnante alega poderem-lhe vir da impugnação do acto. (sendo que os efeitos da sentença devem repercutir.se de forma imediata e direta da esfera do autor)

Em compatibilidade de opiniões com o professor mencionado entendo que este requisito do interesse não tem a ver com legitimidade processual mas com necessidade de tutela judiciaria do autor e assim tem a ver com o interesse em agir.

55º/1 e 2  - Outros Títulos de legitimidade (em que analisarei os mais importantes preceitos)

MP- 55º/1 b) + 51º ETAF tem legitimidade para impugnar qualquer acto , no exercício da acção pública para defender a legalidade democrática.

Pessoas Colectivas Públicas 55º/1 d) quanto aos direitos que se lhes cumpra defender. É necessário que o acto a impugnar contenda com os interesses legalmente estabelecidos como atribuições desta .

Esta previsão tem duplo alcance na medida em que também reconhece legitimidade às pessoas colectivas privadas, quanto aos direitos que lhes cumpra defender. Consagrar que as associações (principalmente sindicas) no respeito pelo principio da especialidade, possam actuar para defender direitos dos seus associados.

O sentido desta previsão é o de atribuir às pessoas em causa legitimidade para actuarem processualmente para a tutela de direitos que não lhes pertencem em primeira linha, mas que foram constituídas par os defender.

(são disposições de carater genérico que carecem de ser concretizados à luz do acto constitutivos de cada associação)

Por último o 55º/1 d) prevê a possibilidade de um órgão administrativo de uma pessoa coletiva de direito público impugnar actos praticados por outros órgãos da mesma pessoa coletiva.

Na sua nova redação desde 2015 foi expressa esta possibilidade apenas ser admitida quando os actos em causa ponham em causa as condições do órgão impugnante para o exercício da competência que lhe tenha sido atribuída.

Este preceito reflete a evolução entre os actos de autoridade da Administração, sindicáveis , e um universo de pronuncia indiferenciadas que não seriam passíveis de impugnação contenciosa.

Legitimidade para pedir a condenação à prática de actos devidos - 68º, n.º1

 Quem alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão do acto ilegalmente recusado ou omitido (não se basta com a mera invocação, como na impugnação , da titularidade de um mero interesse directo e pessoal). A legitimidade para pedir esta condenação pressupõe assim a própria legitimidade para requerer a prática do acto – nos termos do art.º 67º, n.º1, a dedução do pedido de condenação à prática do acto depende da prévia apresentação de um requerimento que constitua a Administração no dever de decidir. Só neste caso existe uma situação de omissão ou recusa juridicamente relevante para o efeito de permitir uma posterior dedução de um pedido de condenação contra a Administração constituída naquele dever, não cumprido.

 Pessoas colectivas (públicas ou privadas), quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender.

MP, embora este aqui não intervenha com o propósito previsto no art.º 51º ETAF. Esta alínea circunscreve assim o âmbito do exercício da acção pública às situações de omissão ilegal em que o dever de praticar o acto resulte directamente da lei (sem dependência de qualquer requerimento prévio constitutivo desse dever), que esteja em causa a omissão de actos que conduz à ofenda direitos fundamentais  ou um qualquer interesse público especialmente relevante ou de qualquer dos valores e bens referidos no 9º, n.º2. A actuação do MP neste domínio não se basta com a tarefa de assegurar o cumprimento da lei, exige mais a defesa de valores constitucionalmente protegidos.

 Pessoas e entidades mencionadas no  9º, n.º2, salvo o MP, cuja legitimidade vem consagrada na alínea anterior

Legitimidade para impugnar regulamentos  - 73º, nº 1-4

O art.º 46º, n.º2, al. c) fala das normas emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo, as chamadas normas regulamentares.

No art.º 73º estão previstas 4 categorias de pessoas e entidades legitimadas a pedir a ilegalidade de normas emanadas no exercício da função administrativa, isto é, normas regulamentares:

a) Quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo, desde que a aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade;

b) Quem seja directamente lesado por normas cujos efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de actos concretos de aplicação;

c) Qualquer pessoa e entidade mencionadas no art.º 9º, n.º 2;

d)O MP tem o poder de pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral sem necessidade da verificação da recusa de aplicação em três casos concretos.

Legitimidade para pedir a declaração de ilegalidade por omissão de regulamentos - 77º, n.º1

MP – a acção pública é prevista, aqui, sem quaisquer limitações (Art.º 51º ETAF)

Pessoas e entidades referidas no art.º 9º/2

Quem alegue um prejuízo diretamente resultante da situação de omissão

Por último, refiro que fica por analisar a legitimidade nos processos declarativos urgentes que se encontra previstas nos artigos 98º, 103º, 104º e 109º do CPTA, por considerar ser matéria mais especifica.

Bernardo David 140114096