LEGITIMIDADE ATIVA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO: O REGIME GERAL DO ARTIGO 9º DO CPTA

O preceito do 9º, CPTA estabelece um princípio geral de legitimidade ativa, contrariando a tradicional conceção assente num mero tratamento fragmentário desta matéria por referência aos diversos meios processuais especialmente previstos. Ao invés, o legislador adotou a técnica da lei processual civil, concentrando num único preceito ambos os modelos típicos de legitimidade direta: (1) a pertinência da relação jurídica administrativa para as ações de função subjetiva e (2) a titularidade de um interesse difuso no que se refere à ação popular.

Antes de mais, ao definir como parte legítima o autor que “alegue ser parte na relação material controvertida”, o legislador revela o propósito de construir todo o sistema judiciário, maioritariamente, em torno da figura da relação jurídica, afastando, desde logo, qualquer potencial interpretação restritiva dos direitos processuais dos administrados no seu relacionamento com  a Administração, e, simultaneamente, abrindo caminho a uma mais ampla proteção jurídica de terceiros, mesmo quando estes possam ser tidos como só um dos titulares de uma relação jurídica que é trilateral ou mesmo multipolar. 

Ademais, numa mesma senda do 30º, CPC, o legislador aproveita para tomar uma posição explícita na querela doutrinária sobre o critério de determinação da legitimidade judiciária, tornando assente que a legitimação processual é aferida pela relação jurídica controvertida “tal como é apresentada [alegação plausível] pelo autor” (posição defendida, no Processo Civil, pela Escola de Lisboa e, mais especificamente, por Barbosa de Magalhães). Isto, é claro, num sentido menos amplo que a legislação processual civil, uma vez que esta apenas faz intervir a titularidade da relação jurídica controvertida como critério supletivo, privilegiando o interesse processual (“interesse direto em demandar”, por parte do autor, ou “interesse direto em contradizer”, por parte do réu).

Assim, o 9º/1, CPTA consagra um princípio geral da legitimidade processual ativa, um verdadeiro denominador comum que opera em todos aqueles casos em que a disposição especial é omissa ou inconsequente, para além de outra regulamentação particular que se encontra definida, na lei processual administrativa, para cada um dos meios processuais considerados.

Já o 9º/2, CPTA, prevê um segundo critério autónomo de legitimação, concretizado no exercício da ação popular destinada à defesa de interesses difusos, a que, por sinal, se reporta o 52º/3, CRP. A nossa Constituição, como sabemos, configura a ação popular como uma forma de legitimidade processual ativa dos cidadãos, que poderá ser exercitada perante qualquer tribunal, quer individualmente, quer por intermédio de associações representativas, independentemente do interesse pessoal ou da existência de uma relação específica com os bens ou interesses, difusos, que estivessem em causa.

A Lei nº83/95, de 31 de Agosto, veio, ainda, aprofundar o regime da ação popular, estendendo o direito de ação às “autarquias locais em relação aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respetiva circunscrição”, no seu 2º/2, e regulando nos seus artigos 12º e seguintes, de modo unitário, os demais termos específicos da representação e tramitação processuais.

Voltando o nosso olhar, de novo, o 9º/2, CPTA, alarga-se o campo de incidência da ação popular relativamente ao diploma legal há pouco mencionado, incluindo no elenco dos interesses difusos, também, “os valores ou bens relativos ao urbanismo e ao ordenamento do território”, e conferindo uma genérica capacidade de iniciativa ao Ministério Público (ação pública). É, destarte, claro que a ação popular administrativa se aplica a todas as espécies processuais que integram o Direito Processual Administrativo, e pode ser utilizada para a obtenção de qualquer das providências judiciárias legalmente admissíveis.

Nestes termos, parece-nos líquido que a ação popular se carateriza, não exatamente como um meio judiciário específico, mas como uma forma de legitimidade para desencadear os diversos tipos de ações ou providências cautelares que se tornem necessárias à defesa dos interesses difusos. Assim, nada obstaria à possibilidade, no exercício da ação popular, para além das providências que podem ser deduzidas no domínio tradicional da impugnação de atos administrativos, de dedução de pedidos relativos à validade ou à execução de contratos, à condenação prática de atos devidos, ou até à efetivação da responsabilidade civil por danos ambientais.

É, sem dúvida, também relevante apontar que a expressão “nos termos previstos na lei”, presente no 9º/2, CPTA, pretende remeter para o regime supramencionado do 2º e 3º da Lei nº83/95, isto, sem prejuízo, obviamente, de outros diplomas que possam conter previsão específica sobre a matéria.

Serão, então, à partida, titulares do direito de ação popular, dispondo de legitimidade ativa para defessa de interesses difusos, os “cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos” e as “as associações e fundações defensoras dos interesses em causa”, desde que preencham os requisitos mencionados no 3º, Lei nº83/95, e ainda, as autarquias locais, “em relação aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respetiva circunscrição”.

A extensão da legitimidade ativa ao Ministério Público para o exercício da ação popular, que acima já tivemos oportunidade de mencionar, corresponde, na prática, à generalização de uma atribuição que diversas disposições avulsas já conferiam a este órgão em setores mais específicos, como no 26º/c) do Decreto-Lei nº446/85, de 25 de Outubro (legitimidade para instauração de ações destinadas a obter a condenação à abstenção do uso ou da recomendação de cláusulas contratuais gerais), no 45º/3 da Lei nº11/87 (legitimidade para propor ações a salvaguardar valores relativos ao ambiente) ou no 13º/c) da Lei nº26/94, de 31 de Julho (legitimidade para intentar ações inibitórias ou de reparação de danos quando estejam em causa interesses individuais homogéneos, coletivos ou difusos dos consumidores).

Para todos os efeitos, a atribuição desta nova função ao Ministério Público poderá muito bem justificar-se pela conveniência de agilizar a tutela judiciária dos interesses difusos (“valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, assim como (…) a execução das correspondentes decisões jurisdicionais”), questões objetivas e de defesa da legalidade e interesse público. O objetivo é aproveitar a capacidade técnica e organizativa privilegiadas de um órgão do Estado com competências já definidas no domínio do contencioso objetivo para reforçar o controlo jurisdicional destes interesses difusos, partindo-se do pressuposto de que o interesse social ou supraindividual inerente ao exercício da ação popular é de algum modo equiparável ao interesse geral de legalidade que ao Ministério Público cabe especialmente defender nos termos estatutários.

No entanto, e curiosamente, a generalização da intervenção do Ministério Público como ator popular podia, por hipótese, determinar de lege ferenda, a necessidade de compatibilização com o regime decorrente do 16º da Lei nº83/95, que atribuía igualmente ao Ministério Público a representação processual do Estado e de outras entidades públicas quando estas forem intervenientes na causa. Ora, o Ministério Público poderia, deste modo, figurar como autor e réu e exercer ainda, num plano de equidistância em relação aos sujeitos processuais, o acompanhamento das ações em que não intervenha como parte. Se o eventual conflito de poderes pudesse solucionar-se através do recurso aos mecanismos de substituição processual sem suscitar especial dificuldade, parecia inadequado que, ao menos do domínio da ação popular administrativa, em que frequentemente a agressão ao interesse difuso é imputável à Administração Pública, coubesse ao Ministério Público o exercício da ação popular e, simultaneamente, em representação processual, a defesa de interesses contrapostos, que nada justifica. Esta problemática foi prontamente resolvida através do Decreto-Lei nº214-G/2015, de 2 de Outubro, que reformulou completamente o referido art. 16º.

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de & Cadilha, Carlos Alberto Fernandes (2017) “Comentário ao Código do Processo nos Tribunais Administrativos”

ALMEIDA, Mário Aroso de (2017) “Manual de Processo Administrativo” 

SILVA, Vasco Pereira da (2016) “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as Ações no novo Processo Administrativo”

Aluno: António Saraiva Santos e Silva

Número: 140114060