COLIGAÇÃO NO PROCESSO ADMINISTRATIVO: o regime do artigo 12º do CPTA

A Lei do Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), predecessora do nosso CPTA, previa já, especialmente, a coligação, apenas para o recurso contencioso, sendo aplicável subsidiariamente, quanto aos demais casos, o art. 30º do Código de Processo Civil (CPC) de 1961, então vigente. Pelo contrário, o atual preceito do CPTA, art. 12º, contempla a coligação de autores ou de réus para todas as formas de ação, absorvendo a disciplina constante do direito processual civil, mas conservando um regime próprio para ação de impugnação de ato administrativo.

No contencioso administrativo, como podemos observar, o regime da coligação entrelaça-se com o da cumulação de pedidos, paralelamente ao que acontece no processo civil, em que a cumulação de pedidos depende da compatibilidade processual dos pedidos. De facto, a regra constante do 12º/1, CPTA, reproduz as disposições do nº 1 e 2 do art. 36º, CPC, estabelecendo certos requisitos de conexão objetiva. Estes correspondem, nos seus exatos termos, aos previstos no 4º/1, CPTA, referente à cumulação de pedidos.

Assim, é possível que o autor dirija a ação contra diversos demandados, designadamente quando cumule um pedido de declaração de ilegalidade de norma com o pedido de anulação de ato administrativo de aplicação, no caso em que o autor da norma seja uma entidade diversa daquela que praticou o ato. Do mesmo modo, a coligação de réus poderá ocorrer quando o autor cumule um pedido de anulação de um ato administrativo com o reconhecimento de uma situação jurídica subjetiva, no caso em que a prática do ato administrativo, por parte de uma certa entidade, constitua impedimento ao reconhecimento, por uma outra entidade, de direitos ou interesses legítimos existentes na esfera jurídica do mesmo particular.

Nos mesmos termos, fora do quadro específico de impugnação de atos, é admissível que vários autores se coliguem para impugnarem uma mesma norma ou deduzirem pedidos de indemnização por ilegalidade praticada no âmbito de uma mesma atuação jurídica ou material da Administração.

Parece-me relevante, igualmente, apontar que, por efeito do disposto no seu art. 5º, o CPTA restringe o regime de obstáculos à coligação que resulta do 37º, CPC. Nos termos do nº1 deste último artigo, “A coligação não é admissível quando aos pedidos correspondam formas de processo diferentes ou a cumulação possa ofender regras de competência internacional ou em razão da matéria ou da hierarquia”, salvo, no que se refere à diversidade da forma de processo, quando esta derive “unicamente do valor”. No entanto, o nº2 desse mesmo artigo introduz uma certa flexibilidade no tocante aos requisitos de compatibilidade processual, ao estipular que “Quando aos pedidos correspondam formas de processo que, embora diversa, não sigam uma tramitação manifestamente incompatível, pode o juiz autorizar a cumulação, sempre que nela haja interesse relevante ou quando a apreciação conjunta das pretensões seja indispensável para a justa composição do litígio”, caso em que incumbirá ao juiz “adaptar o processado à cumulação autorizada” (nº3).  A lei processual civil limita-se, pois, a conferir um poder discricionário ao juiz para autorizar a cumulação, em caso de diversidade de formas de processo, por aplicação do princípio de adequação formal.

Já no domínio do contencioso administrativo, porém, a citada disposição do 5º vem declarar, de forma categórica, que não obsta à cumulação de pedidos a circunstância de aos pedidos cumulados corresponderem diferentes formas de processo, caso em que o juiz deverá adotar a tramitação da ação administrativa especial com as adaptações que se revelem necessárias. Ao permitir a cumulação de pedidos em termos de grande amplitude, incluindo quando a algum dos pedidos formulados corresponda uma das formas de ação administrativa urgente, está-se já a reconhecer que a diversidade do regime processual não obsta à admissibilidade da cumulação. O 5º/1, CPTA, reafirma, de modo explícito, esse princípio. O nº3 do art. 5º apenas exclui a cumulação quando “algum dos pedidos cumulados não pertença ao âmbito da jurisdição administrativa”, caso em que haverá lugar à absolvição da instância relativamente a esse pedido. Estas disposições mostram-se em consonância com a do 21º, que permite a cumulação de pedidos mesmo quando a competência para qualquer deles pertença ao Tribunal superior, caso em que é esse mesmo tribunal, competente, ou para cuja apreciação sejam territorialmente competentes tribunais diferentes, hipótese em que o autor pode escolher qualquer deles para a propositura da ação, salvo se houver relação de dependência ou prejudicialidade, situação em que a ação deve ser proposta no tribunal competente para conhecer o pedido principal.

As disposições conjugadas dos artigos 5º e 21º, CPTA, ao admitirem um mecanismo amplo de cumulação de pedidos, alargam igual e verdadeiramente a possibilidade de coligação de autores e de réus, afastando o regime do 31º, CPC, mormente no tocante aos obstáculos à coligação que se baseiem na diversidade de processos ou nas regras de competência material ou hierárquica.

O nº2 do 12º, CPTA, por sua vez, consagra uma regra de cumulação de autores, no caso de ação de impugnação de ato administrativo, na senda do que já vinha previsto no 38º/1 e 2 da antiga LPTA. A primeira parte desta disposição abrange as situações em que o objeto do processo impugnatório é um único ato: poderá tratar-se de um ato coletivo, tendo como destinatário um conjunto unificado de pessoas (por exemplo, a decisão de dissolver um órgão colegial); de um ato plural, dirigido a uma pluralidade de pessoas perfeitamente identificáveis mas cujos efeitos se produzem individualmente em relação a cada uma delas (por exemplo, o despacho de nomeação de vários funcionários); ou de um ato administrativo geral, aplicável a um grupo inorgânico de cidadãos, todos bem determinados, ou determináveis no local (por exemplo, a ordem de dispersão de uma manifestação), ou que se reporta a uma situação concreta suscetível de envolver uma pluralidade de pessoas que não é imediatamente determinável (por exemplo, o aviso de abertura de um concurso, ou o edital de mobilização militar). A coligação de autores aqui prevista tanto abarca, pois, a hipótese em que há um único ato administrativo de caráter geral, como aquela em que, sob a aparência de um único ato, existem tantos atos administrativos quantos os destinatários individuais a que se dirigem. A aplicação desta regra pressupõe que a estatuição individual e concreta seja idêntica para todos os destinatários e que a impugnação possa ser efetuada com os mesmos fundamentos jurídicos, visto que se um mesmo despacho ou deliberação contivesse atos distintos a que correspondessem também diferentes fundamentações (por exemplo, a lista de classificação final de um concurso), afigura-se que a coligação só seria possível através do funcionamento da regra da segunda parte deste nº2.

Com efeito, a segunda parte do nº2, que acabámos de referir, contempla a situação em que são impugnados no mesmo processo atos administrativos formal e materialmente distintos. Para que seja admitida a coligação de autores, exige-se, neste caso, que entre os atos impugnados interceda uma relação de dependência ou de prejudicialidade ou, de outro modo, a procedência dos pedidos principais dependa essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação dos mesmos princípios e regras do direito. Poderá, por hipótese, tratar-se de casos em que estamos no âmbito de um mesmo procedimento administrativo (a impugnação simultânea de um ato final e de um ato procedimental destacável quando cada um deles atinja diferentes interessados, por exemplo, um ato de adjudicação de um concurso e um ato de exclusão de um candidato.

Uma coligação ilegal constitui exceção dilatória, que gera absolvição da instância, nos termos do 89º/1/f), CPTA. A coligação ilegal poderá ser suprida, nos termos do 12º/3, CPTA, em termos, aliás, similares aos previstos no 38º, CPC. Porém, esta possibilidade circunscreve-se à coligação dos réus, ou seja, tem lugar nos casos em que um autor formula pedidos distintos relativamente a diferentes demandados, sem que entre eles subsistam os requisitos de conexão objetiva. Nesse caso, o interessado será notificado para indicar o pedido que pretende ver apreciado em sede processual.

Nada parece obstar, como natural decorrência do princípio da adequação formal, constante do 547º, CPC, a que a redução do objeto da causa possa ser feita, não apenas em relação a um único pedido, mas a alguns dos pedidos, quando entre estes possa existir a conexão exigida pelo 12º/1, CPTA.

No caso de coligação ilegal de autores, não é viável o prosseguimento do processo quanto a um dos pedidos ou quanto a um dos autores, pelo que é concedida aos autores indevidamente coligados a faculdade de apresentarem novas petições, no prazo de um mês a contar do trânsito em julgado da decisão que determine a absolvição da instância, com o aproveitamento dos efeitos civis resultantes da propositura da primeira ação (12º/4, CPTA).

Não é aplicável quando se formulem pedidos subsidiários ou alternativos, o regime de coligação previsto neste 12º, CPTA. Neste caso, porém, nada parece obstar a que se recorra, por aplicação supletiva, ao estabelecido no 39º, CPC, nos termos consentidos pelo 1º, CPTA. Sob a epígrafe “Pluralidade subjetiva subsidiária”, o 39º, CPC, admite a dedução subsidiária do mesmo pedido, ou a dedução de pedido subsidiário, por autor ou contra réu diverso do que demanda ou é demandado a título principal, no caso de dúvida fundamentada sobre o sujeito da relação controvertida.

Configura-se, assim, uma pluralidade subjetiva ativa, de reduzido interesse prático, no entanto, quando o autor deduz um pedido a título principal contra certo réu, surgindo um outro titular da relação material controvertida a formular, na mesma ação, um pedido subsidiário para o caso daquele primeiro pedido improceder; e, bem assim, uma pluralidade subjetiva passiva, quando um autor demanda certo réu a título principal e deduz um pedido subsidiário contra um ou outro réu.

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de & Cadilha, Carlos Alberto Fernandes (2017) “Comentário ao Código do Processo nos Tribunais Administrativos”

ALMEIDA, Mário Aroso de (2017) “Manual de Processo Administrativo” 

SILVA, Vasco Pereira da (2016) “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as Ações no novo Processo Administrativo”

Aluno: António Saraiva Santos e Silva

Número: 140114060