Debate Sistema do contencioso administrativo Britânico vs. Sistema Francês

Irei neste texto debater sinteticamente o percurso histórico dos sistemas de contencioso administrativo britânico e francês até à actualidade. Fá-lo-ei olhando fundamentalmente para a separação de poderes, a estrutura orgânica do contencioso e através do processo de maior ou menor judicialização do contencioso.

Começando pelo contencioso francês havia desde logo uma leitura errada do princípio da separação de poderes dado ser impossível o poder judicial interferir, seja de que maneira fosse na função administrativa o que traria uma impossibilidade de administrar a justiça em litígios sempre que uma das partes fosse a administração. 

Em França, o princípio da separação de poderes foi lido numa perspectiva que considero errada, de que todos os poderes públicos (legislativo, judicial e administrativo/ executivo) deveriam estar estritamente separados, e, mais concretamente para o nosso debate, que o poder judicial não podia, interferir de modo algum na função administrativa, citando em acções os administradores por actos praticados no exercício das suas funções. 

Ora, o facto de um ente administrativo (AP) surgir num litígio com um particular, não faz dessa acção necessariamente uma questão apenas do foro administrativo. Continuamos a ter uma questão judicial pois cabe aos tribunais administrar a justiça e dirimir os litígios. Considero, seguindo o entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva, que esta separação deu-se essencialmente por razões históricas, nomeadamente por os revolucionários considerarem os juízes, que eram geralmente aristocratas, como continuadores do Ancient Regime e como tal, não queriam ser restringidos na execução das novas leis pela acção dos tribunais comuns. Daí que em 1799 tenham sido criados ao lado dos órgãos da AP activa (órgãos decisores) órgãos consultivos, nomeadamente o Conselho De Estado (que a partir de 1806 albergou uma secção contenciosa) e os conselhos de prefeitura. 

Verificamos em sentido contrário no contencioso britânico que o direito era igual para todos, particulares ou Administração, sendo que todos estavam sujeitos aos verdadeiros tribunals- courts (não houve a mesma infância traumática que se verificou no sistema francês). Não obstante se reconhecer que a Coroa tinha algumas imunidades e privilégios, a verdade é que não havia um direito especial que protegesse a AP inglesa contra os cidadãos, ao contrário daquilo que parecia acontecer em França.

O sistema jurisdicional francês é composto por 3 instâncias (conselho de estado, o tribunal de apelação e os tribunais administrativos) - todos plenamente independentes e imparciais, pelo que aí não há nada a apontar ao nível da separação de poderes. Para além destes tribunais temos ainda também outros dois tribunais paralelos a este sistema hierárquico: o Tribunal de conflitos e o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos. 

Ora, relativamente ao Conselho Superior dos Tribunais Administrativos (órgão criado na sequência da recepção da CEDH e do direito processual europeu) estamos perante um órgão cuja função é garantir a independência dos Tribunais, de tal modo, que é uma entidade interposta entre Governo/Administração e os Tribunais, tendo mesmo, poderes de sanção sobre os juízes. E aqui é que está a questão salientada pelo Professor Vasco Pereira da Silva, que é o facto de os juízes do conselho de Estado não estarem sujeitos às deliberações do conselho superior dos tribunais administrativos, sendo estas para o Conselho de Estado meros pareceres não vinculativos. O que me permite perguntar o que é que justifica este tratamento diferenciado? Será que a autoridade justifica, que o conselho de estado não esteja sujeito às deliberações deste órgão cuja missão é zelar pela independência dos tribunais? Parece que sim dado ser o Conselho de Estado o mais alto órgão jurisdicional no contencioso francês e não devendo por isso estar sujeito a qualquer outro órgão.      

Olhando agora para o sistema britânico, nomeadamente, para os Tribunals e a relevância do seu papel. Em primeiro lugar como já foi dito o sistema britânico não teve uma infância traumática, dado que no período liberal a AP nos seus litígios com os particulares estava sujeita ao controlo de Tribunais Comuns- “os Courts”. As únicas críticas que poderíamos fazer da evolução histórica do contencioso administrativo britânico reportam-se à primeira metade do séc. XX, com o surgimento do Estado social e do Estado providência. Nesse período dá-se uma “Government Explosion”- os litígios da AP com os particulares tornaram-se numerosos, inundando os Courts (os órgãos jurisdicionais responsáveis por dirimir os conflitos tanto entre particulares como entre a AP e particulares). Neste período assiste-se a uma intervenção alargada da administração em diversos sectores económico-sociais tendo sido, para tal, necessário criar “os tribunals” que regulavam a intervenção das entidades administrativas associadas a estas matérias estruturantes do Estado Social, garantindo que os órgãos decisores da Administração cumprissem a lei. Pelo que a resposta pragmática britânica foi a de canalizar a resolução dos conflitos nascidos do exercício da função administrativa para essas entidades que na Sua génese eram simples entidades administrativas, com um maior grau de independência que os outros órgãos administrativos. Contudo, esta situação própria do início do Estado social em Inglaterra, está hoje ultrapassada. 

Como afirma o Professor Vasco Pereira da Silva, é um princípio da Constituição material Britânica a possibilidade impreterível de se recorrer das decisões dos tribunals através do meio processual da “judicial review”. Mas devo dizer que este princípio hoje, já não tem a importância que já teve outrora. Pois os tribunals são hoje, verdadeiros órgãos jurisdicionais, com as mesmas garantias que os “Courts”. 

Esta evolução exponencial da jurisdicionalização dos Tribunals, iniciou-se com o “Relatório de Frank”  em 1957 e com a consequente reforma de 1958 que aproximou os tribunals da esfera jurisdicional, em oposição à esfera administrativa. Os tribunals resolviam os litígios, de acordo, com as regras jurisdicionais e norteados pelos princípios de independência e imparcialidade. Mas não eram ainda verdadeiros tribunais, pois estavam ligados a departamentos governamentais. 

Também fundamental foi a Human Rights Act de 1998, que veio operar a recepção formal do art.º 6 da CEDH, que impôs que os órgãos que decidissem os litígios fossem verdadeiros tribunais. 

A partir deste momento percebemos que os tribunals operavam de forma muito similar aos courts, podendo ser já apelidados de tribunais. Em 2001, foi elaborado o relatório Leggatt, em que se pretendeu que os “tribunals” formassem uma estrutura coerente e harmoniosa com os “superior courts”, para a prestação da justiça administrativa. Este relatório levou à criação em 3 de Abril de 2006 de um “Tribunals Service”, um órgão executivo do Ministério da Justiça, que garantia a completa independência dos Tribunals. Semelhante ao conselho Superior dos Tribunais Administrativos em França. Por fim, foi aprovado o “Tribunals Courts and Enforcement Act”, 2007, uma nova lei que veio abolir diversos tribunals que proliferavam por Inglaterra e criar dois novos “generic tribunals”:

• First Tier Tribunal – que lida com a maior parte dos casos,
• Upper Tribunal.

Das decisões destes cabe ainda recurso- através da judicial review para os courts, nomeadamente para o Administrative Court (secção do High Court), que nasceu com “Queens Bench Division”. Porém estas decisões para poderem ser sujeitas a recurso carecem de uma “leave” (permissão). E portanto, não podemos dizer que o princípio constitucional material da possibilidade de rever as decisões dos tribunals pelos courts esteja hoje a ser revertido, estando sim a perder importância, face a esta nova identidade dos “Tribunals”. 

Outra característica do contencioso britânico é ter um único meio processual genérico. Se é verdade que os Tribunais em França hoje tem plenos poderes, e não estão limitados às acções de anulação “pour excess de pouvoir”, a verdade é que o sistema britânico ao oferecer um único meio processual genérico, que envolve todo um conjunto de acções de apreciação de legalidade das decisões da administração (introduzido em 1977 (judicial review)) capaz de abranger diversos pedidos parece ser mais eficiente que a diversidade de meios processuais do sistema francês. 

Além deste mecanismo processual, há que destacar os appeals (apelação) que, ao contrário da judicial review têm de estar previstos na lei, nomeadamente na lei que regula o tribunal. Estes permitem também recorrer de questões de legalidade e de mérito para os Court of Appeal.

Em conclusão, hoje os tribunals são a par dos courts uma espécie que se integra num género mais abrangente denominado de Courts. Podemos mesmo dizer que os tribunals estão munido das mesmas garantias que os courts. Daí o recurso (judicial review) já não ser tão importante.  

Bibliografia: ANTÓNIO CANDIDO DE OLIVEIRA, A organização judiciária administrativa e fiscal in Temas e Problemas de Processo Administrativo, A Mais Recente Evolução da Justiça Administrativa Na Inglaterra: Os Tribunals; VASCO PEREIRA DA SILVA, o Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise.

Afonso Virtuoso