Resumo da "super-acção" com distintas "sub-acções"
Acção administrativa dita especial como acção comum do Novo Processo Administrativo
"Super-acção" com distintas "sub-acções"
1. Impugnação
de actos administrativos
Enquadramento: crise de
identidade de recurso de anulação, que desapareceu. Aparecimento de uma ideia
de cumulação de pedidos (artigo 4º, nº2, alínea a) do CPA).
Conteúdo: para além do efeito
anulatório, um efeito repristinatório (reconstituir situação hipotética em que
o particular de encontrava. Só uma conduta negligente justificaria o pedido de
anulação na fase declarativa e a condenação meramente no processo executivo. Nesta
modalidade, permite-se não só a apreciação judicial do acto administrativo, mas
de toda a relação jurídica controvertida, mediante a admissibilidade de todos
os pedidos necessários à tutela dos direitos dos particulares.
Pressupostos:
® O acto administrativo tem de ser impugnável (artigos 51º a 54º). São hoje
em dia uma realidade de contornos muito amplos. O acto tem de ser susceptível
de provocar uma lesão ou de afectar imediatamente posições subjectivas de
particulares, ter eficácia externa. O particular pode escolher entre impugnar
desde logo a actuação, ou esperar antes pela decisão final do procedimento, sem
que o seu direito fundamental à protecção jurídica posse ser afectado. Afastou-se
a necessidade de recurso hierárquico como pressuposto (plena eficácia e
utilidade das garantias administrativas, sendo todas facultativas).
® As partes têm de ter legitimidade (artigos 55º a 57º). Podem ser sujeitos privados (alínea
c), enquanto indivíduo com interesse directo e pessoal, que pode tanto ser um
direito subjectivo, como um interesse difuso), pessoas colectivas privadas,
sujeitos públicos (alíneas b) e e)), actor popular (enquanto acção popular
genérica, independentemente de interesse directo, e acção popular autárquica,
da administração local comum) e o Ministério Público. Pode haver legitimidade
dos contra-interessados quando directamente prejudicados pelo provimento do
pedido de impugnação (artigo 57º). Vê-se uma abertura para a protecção dos
direitos dos impropriamente chamados "terceiros" no novo paradigma
das relações administrativas multilaterais. A aceitação (artigo 56º) não faz
mais sentido enquanto pressuposto autónomo, podendo ser reconduzido a uma
questão de interesse em agir (enquanto correm os prazos de impugnação, o
particular pode revogar a declaração ou alterar o comportamento).
® Tem de haver oportunidade de pedido (artigo 58º). Este prazo é um prazo substantivo,
pelo que o prazo processual continua a ser o prazo de propositura do processo
civil (artigo 58º, nº3). Só corre a partir da notificação (artigo 59º). Não existe,
no entanto, uma eficácia substantiva de "caso decidido" do acto que
se tornou inimpugnável por decurso do prazo, isto é, o juiz continua a poder
conhecê-lo (artigo 38º).
Enquadramento: o juiz não podia
dar ordens, isto é, só podia anular actos, por causa da separação de poderes. Em
1997 consagrou-se esta acção como modalidade de acção administrativa especial,
enquanto componente essencial do princípio da tutela jurisdicional plena e
efectiva dos direitos. Acontece tanto nos casos de omissão de actuação
(pretende a emissão), como na emissão de anterior acto de conteúdo negativo
(pretende substituir).
Conteúdo: o objecto do processo
não é o acto, mas o direito subjectivo do particular no quadro de uma concreta
relação jurídica administrativa (artigo 71º). Também se pode integrar no
objecto do processo pedidos relativos a deferimento parcial (artigo 70º, nº3). As
sentenças de condenação não podem limitar.se à prática de um acto
administrativo, antes devem determinar em concreto qual o âmbito e o limite da
vinculação legal (artigo 71º, nº2). Existem duas modalidades de sentenças nesta
acção: uma comina à prática de um acto administrativo cujo conteúdo é
determinado pela sentença (impõe-se à Administração a prática de um acto
administrativo com um determinado conteúdo), outra indica a forma correcta de
exercício do poder discricionário, no caso concreto, estabelecendo o alcance e
os limites das vinculações legais, enquanto sentença mista (efeitos de natureza
ordinatória em sentido estrito, enquanto condenação à prática de acto e efeitos
de apreciação conformadora e preventiva, enquanto vertente declarativa de
orientação e correcção jurídica).
Pressupostos:
® Tem de existir uma omissão de decisão, por parte da Administração ou a prática de acto
administrativo de conteúdo negativo (artigo 67º). Para a omissão jurídica ser
juridicamente relevante implica haver pedido do particular. Há casos em que a
lei determina poderem ser considerados casos de deferimento tácito (defere-se
tacitamente uma pretensão do particular. Ver artigo 108º do Código de
Procedimento Administrativo), nomeadamente quando não correspondem
integralmente às pretensões dos particulares ou quando há efeitos desfavoráveis
a sujeitos numa relação multilateral. Há possibilidade de pedir a condenação
imediata da Administração perante actos administrativos de conteúdo negativo.
® As partes têm de ter legitimidade (artigo 68º). Podem ser sujeitos privados (indivíduos
ou pessoas colectivas que aleguem a titularidade de um direito susceptível de
ser satisfeito com a emissão de acto administrativo), sujeitos públicos (órgãos
administrativos, enquanto alargamento da admissibilidade a relações
inter-orgânicas, ou pessoas colectivas públicas), o Ministério Público
(componente objectivista num instituto subjectivista, mas que se restringe a
casos de interesses públicos particularmente relevantes, sendo só admissível quando
seja emitido um acto administrativo de conteúdo negativo, mas já não quando se
esteja perante qualquer omissão administrativa) e o actor popular (ainda que
não se referia na alínea d), só deve ter lugar quando o dever de praticar o
acto resulte directamente da lei e esteja em causa a tutela de direitos
fundamentais ou de um interesse público especialmente relevante da alínea c), e
só é parte legítima quando se esteja perante um acto administrativo de conteúdo
negativo e não quando se trate de uma qualquer omissão administrativa).
® Tem de haver oportunidade de pedido (artigo 69º). Os prazos são idênticos aos
que vigoram para o pedido de anulação em acção administrativa especial. Aplica-se
o mesmo raciocínio de se tratarem de prazos com efeitos meramente processuais,
cujo decurso não implica qualquer efeito sanador da invalidade e de se
justificar aplicar analogicamente o regime jurídico do artigo 38º.
33. Impugnação
de normas regulamentares
Enquadramento: todas as disposições
unilaterais que sejam só gerais, ou só abstractas, para além das que possuam
ambas as características, são de considerar como regulamentos administrativos. Uniformizou-se
o regime jurídico do contencioso regulamentar, pondo termo à dicotomia de meios
processuais antes existente: subespécie da acção administrativa especial,
mantendo-se a possibilidade de apreciação incidental dos regulamentos (a
propósito do pedido principal de anulação de actos administrativos.
Conteúdo: não faz sentido que um
processo destinado a apreciar a legalidade de um regulamento, a título
principal, tenha como resultado uma declaração de ilegalidade de uma norma
geral e/ou abstracta, mas que só vale para aquele caso concreto (restrição que
afecta a extensão e o alcance do conteúdo essencial do direito). Assim, apesar
de ter havido a cura do "desdobramento esquizofrénico" dos meios
processuais de impugnação de regulamentos, estabeleceu-se a dicotomia ainda
mais esquizofrénica do contencioso regulamentar, consoante esteja em causa a
acção pública (declaração de ilegalidade de força obrigatória geral) e a acção
para defesa de direitos e a acção popular (declaração de ilegalidade concreta).
A causa de pedir nestes processos de impugnação pode ser a legalidade directa
como a indirecta (vícios próprios do regulamento ou derivados de invalidade de
actos praticados no âmbito do respectivo procedimento de aprovação, nos termos
do artigo 72º). A invalidade do regulamento resultante da violação das
disposições constitucionais, deve ser conhecida através do processo de
impugnação de normas (fiscalização concreta de constitucionalidade), que não se
confunde com a fiscalização abstracta (artigo 72º, nº2). Esta sentença goza de eficácia
retroactiva e repristinatória (artigo 76º), mas não afecta os casos julgados
(inspirada no regime do artigo 282º da Constituição). Podem haver sentenças sem
efeito retroactivo (artigo 76º, nº2), e sentenças que ampliam a retroactividade
também aos casos julgados e aos actos inimpugnáveis (artigo 76º, nº3).
Pressupostos: a questão da legitimidade e questão da procedibilidade dos regulamentos,
passam agora a estar ligados. Se se tratar de acção pública são impugnáveis
todos os regulamentos sejam ou não exequíveis por si mesmos (artigo 73º, nº1 e
nº3). Se se tratar de acção para defesa de interesses próprios exige-se que seja
um acto imediatamente exequível (com efeitos concretos da declaração de
ilegalidade do artigo 73º, nº2). O interesse
pode ser futuro (dispensa carácter directo do interesse como condição de
legitimidade). A oportunidade do pedido
de impugnação não se encontra sujeita a prazo, podendo a declaração de ilegalidade
ser pedida a todo o tempo (artigo 74º).
4. Declaração
de ilegalidade por omissão
Enquadramento: João Caupers
considerava que a inércia regulamentar, para além de um prazo razoável
constituía violação de um dever jurídico de regulamentar, decorrente, expressa
ou implicitamente, da norma legal. Paulo Otero sugeriu a criação de um
mecanismo análogo ao da fiscalização da inconstitucionalidade por omissão. Surgiu
a possibilidade de se suscitar um pedido de apreciação da ilegalidade por omissão
e normas regulamentares devidas.
Conteúdo: a sentença de
declaração de ilegalidade por omissão de normas regulamentares vai mais longe
do que as sentenças congéneres do Tribunal Constitucional, ainda que tenha
ficado aquém de uma verdadeira e própria sentença condenatória. Podemos entender
que estamos perante uma verdadeira e própria condenação. O regime pode ser
entendido como ampliador da eficácia cominatória das sentenças ditas
declarativas, já que se pode acompanhar o reconhecimento do dever de emissão
com uma sanção pecuniária compulsória (artigo 3º, nº2).
Pressupostos: trata-se de uma
norma (artigo 77º) que remete para as regras gerais da legitimidade da acção
para defesa de direitos, da acção pública e da acção popular, e não pretende
estabelecer um regime específico, devendo entender-se que a alegação do
"prejuízo" diz respeito a uma posição jurídica subjectiva do
particular.
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