Os Elementos do Processo (análise teórica e notas doutrinais)

Como elementos do processo administrativo autonomizam-se duas realidades distintas: os sujeitos do processo (determinados de acordo com as regras estabelecidas sobre prersonalidade, capacidade jurídica e legitimidade) e o objeto do processo (relacionado com o que é trazido a juízo, que se divide em duas realidades em qualquer processo – o pedido, ou seja, o que o particular vai solicitar ao juiz, aquilo que leva ao tribunal e pede que faça; a causa de pedir, ou seja, os factos ou situações da vida que geraram uma lesão do particular e que justificam o seu recurso ao tribunal).

1.      Em relação aos sujeitos processuais:

A existência de partes era negada no contencioso administrativo tradicional, sendo que não havia qualquer posição de igualdade entre a AP e as restantes entidades intervenientes. Era um contencioso privativo da Administração, criado para a sua proteção. Era um contencioso de tipo objetivo, que apenas se destinava à mera verificação da legalidade.

Com a evolução legislativa, passa a haver um contencioso de partes. Mas o legislador queria mais e, não satisfeito, no art.º 6.º do CPTA estabelece o princípio da igualdade das partes. Em rigor, no processo, basta a referência às partes, mas o legislador quis enfatizar este aspeto. Pretendeu mostrar que tinha havido uma mudança no contencioso. Assim, tal como no art.º 8.º, não apenas afirma os princípios, como lembra a discussão que havia tido lugar nos anos 80 em Portugal e debate mais sobre as partes. Mas isto levou a que o legislador acrescentasse algumas coisas que não eram necessárias. Na opinião de Vasco Pereira da Silva, seria preciso que, no processo, as partes pudessem ser condenadas quando não colaborassem com o juiz e litigassem de má-fé; mas os tribunais consideravam que isso apenas seria aplicável ao processo civil e não ao processo administrativo. No entanto, colocar como característica das partes a litigância de má-fé logo no início do código, será um pouco exagerado.

O mesmo se diz sobre o art.º 8.º, que versa sobre boa-fé e colaboração entre as partes: sobre o n.º 3 do preceito, que consagra um dever da Administração, resulta de uma discussão de 1985, que dizia que a AP era uma autoridade recorrida e não uma parte, pelo que não teria ónus de contestação. O que ela teria que fazer, em vez disso, era remeter ao juiz o procedimento administrativo. Tinha algum dever de intervir no mesmo, mas não era sancionada por não o fazer. Isto porque, falando em contestação, implica que as partes introduzam no processo o pedido e a causa de pedir, numa lógica acusatória; e, numa lógica dessas, a falta de contestação poderia implicar que os factos invocados pelo particular podiam ser dados como provados. Analisando criticamente este aspeto, deveria haver um ónus de impugnação, mas não de contestação especificada – exceção às regras gerais, quando está em causa uma pessoa coletiva, não se dando como provados os factos alegados pelo autor por falta de contestação do réu. O facto de a AP não ter contestado tem efeito negativo, ainda que não tenha de ser sempre a prova dos factos. O ónus de contestar existe sempre e, na falta dele, corre-se o risco de livre convicção do juiz – não sendo obrigatório considerar os factos não impugnados como provados, pode ser o resultado. Isto é uma questão que existe tanto no processo civil como no contencioso administrativo. Assim, ao contrário do que defendiam MARCELLO CAETANO & FREITAS DO AMARAL este envio pela AP não substituía a contestação, sendo, antes, uma decorrência do dever de colaboração.

Em 2015, para equilibrar esta questão da posição das partes, o art.º 7.º-A atribui poderes ao juiz, de gestão processual.

Os arts.º 8.º/1 e 9.º correspondem a uma nova lógica processual – o contencioso passa a ser processo, pelo que necessita de regras processuais. Estabelecem a legitimidade dos particulares (o acesso a juízo), regras que se destinam a chamar a juízo os titulares da relação material. O legislador toma partido, inclusive pelas fórmulas que havia defendido. São as posições substantivas das partes a possibilidade de ir a juízo. A legitimidade assumia o único critério de admissão a juízo.

Na lógica objetivista clássica (MARCELLO CAETANO), o particular e a AP apenas tinham um direito à legalidade. Não eram os direitos que estavam a ser discutidos em tribunal; o particular ia a tribunal para o provocar a discutir a legalidade objetiva. Este tinha uma função auxiliar do juiz. MAURICE HAURIOU dizia que era como se fosse o Ministério Pùblico, que apenas incitava o juiz a agir, não tendo qualquer direito. O particular não era sujeito do processo nem sequer era objeto de direitos. A apreciação objetiva não determinava a condenação da AP porque esta também não estava a ser julgada, era apenas a autoridade recorrida – o ato estava a ser julgado independentemente de quem havia sido o responsável pelo mesmo. Não havia nenhuma consequência face a quem havia praticado o ato – era um contencioso de mera legalidade e um juízo meramente objetivo. A realidade normal do processo gerava uma contradição muito evidente, de que a construção clássica não podia continuar a existir.

Passa a haver duas partes, que estão a ser julgadas e cujo comportamento está a ser analisado à luz do processo e de questões substantivas. A legitimidade é uma forma de casar o processo com a realidade administrativa e uma forma de chamar a juízo os sujeitos da relação jurídica. Mas se no contencioso não havia sujeito, o que se fazia? Estabeleciam um critério de legitimidade que estabelecia o critério de relação jurídica material. A regra seria a da ação popular, sendo o contencioso uma realidade objetiva. Passa a atender-se ao interesse de facto. Depois, este tranforma-se num interesse de direito. É aí que nasce a teorização de um interesse direto, pessoal e legítimo de MAURICE HAURIOU. Significa que se continuava a negar a titualridade de posições jurídicas substantivas, definia-se a legitimidade de acordo com regras que eram um sucedâneo do direito subjetivo, permitindo entrar pela janela o que não permitiam entrar pela porta. Teoriza-se a legitimidade como se fosse um direito que se negava que existia; diziam que era a legitimidade que permitia o particular ir a juízo, porque ele não tinha qualquer direito que pudesse ir defender.

Pelo contrário, agora, no art.º 9.º, o legislador faz o que faz qualquer legislador de processo. A legitimidade serve para chamar os titulares das posições jurídicas substantivas na relação material controvertida – um particular que possui direitos face à AP e uma AP que tem poderes face aos particulares. A partir do momento em que o processo se subjetiviza, a realidade da legitimidade é a ponte entre o processo e a relação material controvertida.  

O art.º 10.º/1 fala dos interesses do réu, invocando o critério da ligação entre a relação processual e a relação substantiva, usado no processo civil. Mas, para Vasco Pereira da Silva, estão sempre em causa direitos subjetivos, independentemente da intensidade da tutela e da designação que lhes é dada. Mas se há uma realidade, os direitos do particular correspondem a deveres da AP. Assim, garantir um contencioso que garante integralmente os direitos do particular, significa que há um contencioso que garante integralmente a legalidade. Isto porque o reverso dos direitos dos particulares são os deveres da AP. No quadro da tradição objetiva, há em Portugal o MP que tem um direito de ação no contencioso administrativo.

Assim, esta reforma transforma um processo objetivo em subjetivo, com partes, sendo os particulares chamados a juízo com base na sua legitimidade.

2.      Em relação ao objeto do processo:

É a questão-chave em qualquer disciplina de processo, havendo uma série de construções jurídicas em torno do mesmo. O objeto do processo é aquilo que será discutido e levado a juízo pelos particulares, originando uma sentença. Com as teorias, procura-se a melhor forma de fazer chamar a juízo a relação material controvertida e identificá-la do modo mais correto. No entanto, pelas particularidades do contencioso administrativo, não há nenhuma discussão alargada sobre o objeto do processo.

Divide-se em duas realidades distintas: o pedido, que é o que o particular pede ao juiz que seja realizado, e a causa de pedir, que é a razão que leva o particular a juízo (a lesão sofrida na sua esfera jurídica, o direito que alega ter sido vilolado). As diferentes teorias dão maior ou menor peso a estes elementos, sendo que o normal em processo civil é dar maior relevo ao pedido; há outras que, alicerçadas numa corrente do contencioso administrativo, enfatizam a dimensão da causa de pedir.

Do ponto de vista da teoria geral do processo distinguem-se teorias distintas:

·       Conceção substancialista – valoriza o pedido: consideram que aquilo que releva, quando se analisa o processo, não são os factos em si mesmo, mas sim enquanto enquadrados no pedido e qualificados no mesmo, pelo autor no processo, determinando a sua intrvenção. Valoriza-se não apenas os factos, mas sobretudo o modo como são qualificados e apresentados a juízo – relevam as qualificações jurídicas feitas pelo particular. São mais restritivas no quadro do objeto do processo. Entre nós, tese defendida por MANUEL DE ANDRADE. 

·       Conceção processualista – valoriza a causa de pedir: o objeto do processo são os factos trazidos a juízo, independentemente da sua qualificação, o que introduz um alargamento do mesmo. São mais amplas no quadro do objeto do processo. Entre nós, tese defendida por CASTRO MENDES.

No que toca ao contencioso (que não faz esta distinção nem esta teorização de modo tão vincado), na lógica clássica, o processo era teorizado – a realidade atocêntrica teorizava o processo ou ato e as responsabilidades dependiam da prévia anulação do ato. A teoria clássica do contencioso preocupava-se com o pedido e reduzia-o à anulação dos atos administrativos – era um pedido meramente imediato, correspondendo apenas ao que o particular solicitava. Face ao que se passava no processo civil, havia uma grande redução da qualificação do pedido e escondia-se a questão do objeto mediato, o direito lesado que o particular invocava (que não era apreciado no contencioso, ainda que fosse verificado no âmbito do processo civil).

Atualmente, à lógica de que todos os pedidos são possíveis e que correspondem à afirmação de direitos dos particulares (por estar em causa o pedido de proteção dos direitos) adiciona-se o facto de o legislador também falar em pretensões. E, ao considerar-se que todos os pedidos sejam possíveis e cumuláveis, assiste-se a um alargamento do objeto do processo e à introdução de uma ponderação similar à que ocorre no âmbito do processo civil. Isto era relativo à realidade da valoração do pedido.

Por outro lado, a doutrina sempre valorizou a questão da causa de pedir.

A doutrina objetivista apresentava uma construção com uma certa dimensão subjetiva: o que se dizia nos contenciosos francês e português era que a causa de pedir não era entendida em termos abstratos como a ilegalidade sem mais, desprovida de qualquer qualificação, estando em causa a causa de pedir no quadro de uma relação jurídica, devendo ser enquadrada nos vícios alegados pelos particulares, que deveriam ser determinantes e analisados pelo juiz (que, assim, não tinha que analisar a legalidade). Isto é contraditório com a realidade objetivista – a causa de pedir deveria ser, independentemente das circunstâncias alegadas e dos concretos factos na origem do processo, traduzida na verificação da legalidade. Constrói-se uma realidade subjetiva ligada aos vícios invocados pelas partes. VASCO PEREIRA DA SILVA profere uma expressão que é em tudo reflexo desta realidade – dizia que “o legislador se confessava objetivista, mas não era praticante”. Isto porque havia notas de um subjetivismo que, ainda que limitado, era uma contradição com a lógica objetivista. Esta nota subjetivista não era integral – o que se dizia era que os poderes de apreciação do juiz ficariam limitados às qualificações jurídicas. A negação estava em negar a importância dos particulares, dizendo que tinham uma função de definir o objeto do processo, através da causa de pedir.

Depois da reforma, o legislador, nos arts.º 95.º e ss., procura alargar o domínio da causa de pedir sem cair na ideia de que o juiz apreciaria a legalidade independentemente do que fosse alegado pelas partes, mas a admitir alguma flexibilidade, no sentido de poder apreciar causas de pedir implícitas e circunstâncias/factos que não tivessem sido diretamente pedidos aos tribunais.

Esta teoria dos vícios era uma tentativa de criar uma causa de pedir concebida em termos objetivistas, mas com notas subjetivistas, porque estava dependente dos particulares e dos vícios que estes invocavam.

a)     Vício de usurpação de poder (violação da separação de poderes)

b)     Vício de incompetência

a.      Absoluta

b.      Relativa

c)      Vício de forma

d)     Desvio de poder

e)     Violação de lei

Esta classificação começou a ser contestada em Portugal ainda nos anos 60. Dizia que esta teoria dos vícios era ilógica, irracional e limitativa, porque deixava de fora outras ilegalidades importantes. A causa de pedir não deveria ser determinada apenas pelos vícios da causa de pedir. É ilógica porque os dois primeiros vícios referem-se à violação do ato administrativo, correspondendo ao mesmo elemento – o critério não é bem aplicado. O mesmo aspeto do ato gerava dois vícios diferentes. Depois, um único vício, o de forma, referia-se a duas questões diferentes – a forma e as formalidades, ou seja, o modo como o ato se apresenta e o procedimento para a sua formação. A violação de lei era o vício residual, que servia para abranger todas as restantes questões.

Diferentemente do que se passa no processo civil, há um peso relativo de ambas as realidades que é mais ou menos equivalente. É preciso haver uma realidade que introduza uma ponderação, um equilíbrio, entre a importância do pedido e da causa de pedir, no objeto do processo.

a.      Pedido:

A lógica clássica, objetivista, entendia o pedido como o recurso a um ato, estando em causa a anulação de um ato administrativo. Isto significava confundir o objeto do processo com o pedido.

Atualmente, o legislador põe em causa esta realidade porque há um princípio de tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares e não apenas todos os pedidos são suscetíveis de ser formulados, como todos os pedidos são cumuláveis. Assim, não faz sentido dizer que o pedido é anulação (são possíveis pedidos de apreciação, anulação ou condenação, mas não faz sentido reconduzir o contencioso a um processo de anulação) e que a realidade do contencioso seja limitada apenas aos atos administrativos e à sua hipótese de anulação.

No art.º 50.º/1 o legislador apresenta uma definição que põe em causa esta realidade, uma manifestação do trauma de infância, que já não existe no contencioso.

Aqui, há confusão do objeto do processo com o pedido e havendo uma redução do que é suscetível de ser pedido, sendo uma norma irrelevante, que se deve ter por não-escrita, nas palavras de VASCO PEREIRA DA SILVA. Pode haver pedidos de outras naturezas e todos eles são cumuláveis. Quando tentou definir, o legislador disse menos do que aquilo que regulou noutros preceitos. Quando determina a impugnabilidade, qualificando o objeto, fá-lo em razão da lesão dos direitos dos particulares por uma atuação administrativa. O legislador regula bem o mecanismo, mas a definição já não é correta, porque introduz uma auto-limitação que não faz qualquer sentido.

A teoria objetivista, entre nós defendida por MANUEL DE ANDRADE diz que há um pedido imediato (que pode ser outra coisa que não a anulação) e é por isso que o objeto do processo são os direitos que o particular vai alegar que foram lesados na relação administrativa e que dão origem àquele processo no contencioso. Isto significa alterar a noção geral do objeto do processo e alargar o âmbito do pedido, assegurando que correspondem a direitos dos particulares que são levados a juízo.

O art.º 212.º/3 da CRP diz que o objeto do processo são as relações jurídicas administrativas, ideia que é replicada pelo legislador ordinário nos arts.º 2.º, 4.º e 7.º do CPTA. O legislador cometeu alguns atos falhados – ex.: quando, no art.º 50.º, mantém a ideia de que o objeto do processo é a anulação de atos administrativos, ideia negada pelo mesmo código, ao determinar que há cumulação de pedidos e que estes podem ser de natureza anulatória, executória, condenatória, etc..

Há que regular o objeto conforme esteja em causa uma ação de defesa de direitos vs. uma ação popular/pública – diferem os direitos defendidos e a forma como a sua violação é invocada. No segundo caso, está em causa a ideia de defesa de direiros fundamentais e de necessidade de sua defesa pela comunidade. Na ação pública, há um processo de partes, mas com uma dimensão objetiva, diferindo assim das ações de defesa de direitos, que têm uma dimensão subjetiva. Há uma mistura entre os planos objetivo e subjetivo.

b.      Causa de pedir:

Pedido e causa de pedir são realidades com noção unitária, por ambas corresponderem ao objeto do processo; têm de se considerar unitariamente. Isto significa que, no contencioso administrativo e na teoria do processo em geral, deve haver procura de equilíbrio entre as conceções substancialistas e as conceções processualistas.

O juiz teria de procurar não só o que o particular alegava, mas ainda tudo aquilo que pudesse corresponder a uma possível invalidade daquelas atuações administrativas – deveria procurar todas as hipóteses possíveis e imaginárias de invalidade do ato. Essa era a conceção lógica no quadro de uma doutrina objetivista, mas nunca foi defendida no contencioso, porque desde o início que o juiz administrativo foi cauteloso e, assim, teve medo das consequências desta teoria em termos de alcance do caso julgado: significaria que nunca mais poderiam ser apreciadas outras invalidades que pudessem existir mas que não tivessem sido pronunciadas pelo juiz – o caso julgado abrangia tudo o que o juiz tinha feito e tudo o que deveria ter feito.

Em França, surge a teoria das hipóteses de erro – se o juiz tivesse que apreciar tudo o que resulta da existência dos factos, independentemente das alegações das partes, significaria um excesso no trabalho dos juízes e um aumento das hipóteses de errar, o que levava a uma diminuição da justiça e da segurança jurídica. Uma orientação subjetivista implicava que estava em juízo os direitos dos particulares e que o que o juiz aprecia são os factos alegados pelas partes.

O art.º 95.º do CPTA refere que, na sentença, apenas se pode versar sobre as questões alegadas pelos particulares – objeto e limites da decisão:

- n.º 1 – O juiz tem que esgotar tudo o que foi levado a juízo pelos particulares, ou seja, deve esgotar a integralidade das pretensões do particular. Isto porque, havendo uma ilegalidade, na lógica tradicional, o juiz apenas determinava a anulação do ato. Assim, o caso julgado só se formava sobre esse vício – o resultado do caso não permitiria o restabelecimento da integralidade do direito do particular. Precaução para que o juiz não aprecie apenas a 1.ª ilegalidade, deixando ficar as outras. Apenas aprecia o que é invocado pelos particulares, mas tem que apreciar todas as ilegalidades e não apenas uma. É uma lógica subjetivista integral de entendimento da causa de pedir – esta depende dos factos alegados pelas partes.

- n.º 3 – Confirmação da regra do contraditório e de um contencioso de natureza acusatória. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA considera que há alguma exceção ao n.º 1, havendo um elemento objetivo. O juiz aprecia tudo, exceto quando não possa apreciar porque não tem os elementos necessários. Isto não deve ser considerada uma exceção – é apenas uma questão normal. Questão – o que significa “identificar as causas de invalidade”? Mesmo que se admita que seja uma exceção, esta funcionaria no quadro do princípio do contraditório, porque implicaria ouvir as partes no prazo de 10 dias. Mas, para VASCO PEREIRA DA SILVA, esta identificação cabe apenas naquilo que foi alegado pelas partes. Assim, o juiz pode interpretar de forma diferente e qualificar de forma diferente os factos que foram levados a juízo (ex.: particular enganou-se na qualificação ou há dúvidas sobre ela; o juiz é que decide a qualificação, o que não significa que ele investigue mais do que foi alegado pelas partes). Considera que fez bem em alargar o objeto do processo, ao dizer que cabem as qualificações trazidas e as outras que possam ser feitas pelo juiz. Isto é confirmado pelo art.º 75.º. Ou seja, os factos, tal como foram invocados, podem dar origem a outras ilegalidades que não foram invocadas. Como os factos foram trazidos para o processo pelas partes, o juiz pode analisá-los e verificá-los, qualificando-os de forma diferente, o que não significa uma causa de pedir entendida em termos objetivos nem uma violação do princípio do contraditório.MÁRIO AROSO DE ALMEIDA diz que o juiz pode acrescentar outros factos (não apenas as ilegalidades como foram trazidas pelos particulares, podendo ir mais além e criar outros factos não trazidos por eles).

Mas é de apontar críticas a este pensamento: razões objetivas (o tribunal deixa de ser uma entidade neutra e passa a ser parte; deixa de ser uma entidade que espera que as partes lhe tragam as questões e torna-se num sujeito processual ativo e numa realidade parcial, dependente. Isto contraria o nosso entendimento do juiz, a CRP e a conceção da separação de poderes assim como a imparcialidade dos tribunais) e razões relativas ao pensamento do autor (as críticas ao seu pensamento fizeram com que MÁRIO AROSO DE ALMEIDA tenha mudado um pouco o seu pensamento, tornando-o menos radical, mas continuando ainda assim a considerar que o juiz tem mais poderes do que os tradicionalmente referidos).

O que distingue os juízes do MP é que o juiz decide e o MP é uma parte processual. A UE condenou o Estado português por este ter um papel ativo na decisão. O TJUE condenou este papel de juiz, em geral, e a propósito de um caso concreto penal. O MP intervinha como se fosse um juiz, assistia a todo o processo. Havia uma situação que a UE julgou, bem, que era inadmissível. O MP passa a ser uma parte, que goza do direito de ação e de continuar as ações interpostas pelos particulares, mas não tem mais poderes do que isso – não intervém na sentença.

Estabeleceu-se uma realidade intermédia: pode fazer um parecer seguidamente à sentença. Não participa no momento da decisão, mas pode emitir a sua opinião sobre esse tema. A Reforma do Contencioso afastou esta situação, tal como havia sido definida pela UE: o juiz é uma entidade imparcial que decide sobre o que lhe é trazido; já o MP assume o papel de parte. Esta mudança também trouxe alguma subjetividade. Se o juiz pudesse criar fatos novos para o processo, estaria a ser considerado como uma parte. Mas isso não põe de parte a possibilidade de ter alguma flexibilidade: qualificar de modo diferente, ir para além dos vícios invocados e procurar outros.

Sobre a posição do juiz:

- VIEIRA DE ANDRADE, nas suas lições, admite uma hipótese a meio caminho – acha que seria admissível, face a um facto não alegado diretamente pelas partes, mas indiretamente alegado, poderia ser apreciado pelo juiz. Para VASCO PEREIRA DA SILVA é admissível se se tratar de um facto implícito, tácito, mas não se este se obtiver através de fórmulas de subsunção.

- Os juízes, numa lógica de defesa e normal de quem exerce a sua profissão (têm que aplicar os conhecimentos das teorias mas não têm que fazer teoria), têm alguma prudência, sabendo que se se adotar uma posição muito ampla, implica um conceito de caso julgado igualmente amplo, com consequências negativas.

Necessidade de distinguir o direito de ação vs. direitos de natureza subjetiva. Em relação à causa de pedir, uma vez que, quer o MP quer os particulares são partes, não havendo alteração quanto ao objeto do processo, mas apenas quanto ao pedido. Quer o particular interessado, quer o MP, quer o autor popular, são partes – o objeto do processo é o mesmo em todas as circunstâncias, não fazendo sentido distinguir.