Ação de Condenação à Prática do Ato Devido – Traços Essenciais de Regime

No post apresentado a 13 de Novembro de 2017 procurei fazer uma análise histórica relativa à génese desta ação administrativa especial bem como uma análise no plano constitucional em especial à luz do artigo 268º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa. Analisadas essas questões que merecem toda a relevância para um melhor conhecimento do instituto processual em causa, cumpre agora fazer uma análise mais substância do regime legal desta ação especial, nomeadamente das suas especialidades, formalidades e pressupostos e será esse o tema de que me ocuparei neste texto.

        O legislador processual administrativo, começa por definir o objeto desta ação no artigo 66º, nº 1 do Código de Processo Civil ao afirmar que: “A ação pode ser utilizada para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um ato administrativo ilegalmente omitido ou recusado”. Ora bem, conforme resulta do preceito legal supra citado e nas palavras de Vasco Pereira da Silva, “Existem, assim, duas modalidades de ação administrativa especial de condenação à prática do ato devido, consoante esteja em causa a necessidade de obter a prática de um ato administrativo ilegalmente omitido ou recusado”. Daqui resultam os dois tipos de pedidos que podem ser suscitados perante o tribunal e que se concretizam no pedido de condenação à prática do ato ilegalmente omitido ou no pedido de condenação à prática do ato ilegalmente recusado pela Administração.

        Mário Aroso de Almeida concretiza mais pormenorizadamente as situações em que se poderá fazer recurso do presente meio processual, a saber,

        - Silêncio da Administração Perante o Requerimento Apresentado (artigo 67º, nº 1, al. a) Código de Processo nos Tribunais Administrativos) – estes casos ocorrem quando sobre a administração recaía o dever de decidir sobre a pretensão formulada pelo cidadão e não o faça no prazo a que legalmente está vinculada

        - Indeferimento do Requerimento pela Administração (artigo 67º, nº 1, al. b) Código de Processo nos Tribunais Administrativos) – nestes casos a Administração aprecia o requerimento apresentado pelo cidadão, mas indefere a sua pretensão. Nestes casos defende o Professor Mário Aroso Almeida que: “Como resulta claro do artigo 66º, nº 2, quando se veja confrontado com um ato de indeferimento, o requerente não tem de deduzir contra esse um pedido de anulação (…) mas deve fazer valer a sua pretensão, em todas as dimensões em que ela se desdobra, no âmbito do adequado processo de condenação à prática do ato administrativo”.

        - Recusa de Apreciação do Requerimento (artigo 67º, nº 1, al. b) Código de Processo nos Tribunais Administrativos) – nestas situações a administração recebe o requerimento do particular, mas recusa-se a decidir quanto ao mérito das questões suscitadas;

        - Ato Administrativo de conteúdo positivo parcialmente desfavorável ao interessado (artigo 67º, nº 1, al. c) Código de Processo nos Tribunais Administrativos) – nestes casos foi efetivamente praticado um ato administrativo de conteúdo positivo pela administração pública, mas o mesmo é parcialmente desfavorável ao interessado. Ora, estes atos devem ser encarados na parte em que são desfavoráveis como um indeferimento para efeitos de se reconhecer aos interessados legitimidade para intentar a competente ação de condenação à prática do ato devido.

        De facto, o que se pretende com a presente ação é a obtenção da condenação da entidade competente para a prática do ato dentro de um determinado prazo.

        No que respeita ao conceito de ato devido, esclarece Vieira de Andrade que esse é: “aquele que, na perspetiva do autor, deveria ter sido emitido e não foi, quer tenha havido uma pura omissão, quer tenha sido praticado um ato que não satisfaça a sua pretensão”.

        Face a esta posição maioritária da doutrina, conclui-se que o objeto do processo não é o ato administrativo, mas sim o direito do particular a uma determinada conduta da administração que se baseia numa vinculação legal a que está adstrita. Logo, a apreciação jurisdicional não tem de incidir sobre o ato administrativo, mas sim sobre a posição jurídica substantiva do particular que se arroga de um direito subjetivo perante a administração. Tudo visto, conclui e bem Vasco Pereira da Silva que: “o acto administrativo (quando exista) não possui qualquer autonomia, em termos processuais, sendo automaticamente eliminado da ordem jurídica pelo provimento do pedido do particular relativo ao direito subjetivo lesado”.

        No fundo o que se pretendeu foi que o objeto do processo correspondesse efetivamente à pretensão do cidadão e que analisasse essa pretensão partindo da sua situação jurídica substantiva e não do próprio ato administrativo quando exista. No fundo o que se pretendeu foi conformar a realidade processual com a realidade material de modo a que a decisão judicial possa garantir efetivamente a tutela jurisdicional efetiva dos direitos dos cidadãos.

        A ideia de que o que está na base da ação é o direito do particular e não o próprio ato administrativo encontra-se bem patente na norma do artigo 71º, nº 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos que: “Quando a emissão do ato pretendido envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo do ato a praticar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do ato devido”.

        O preceito legal supra citado é muito claro e é apresentado em contraposição com o nº 1 do mesmo preceito, pois, nesse número estamos perante questões em que inexiste margem de apreciação por parte da administração e no nº 2 estamos perante questões em que existe uma margem de livre apreciação por parte da administração. Ora, como resulta e bem do princípio da separação de poderes, o juiz não se pode substituir à administração nem pode tomar as decisões que por lei caibam exclusivamente à administração, tanto mais nas situações em que o legislador considerou adequado estabelecer essa margem de apreciação à administração. Ora, nestes casos, conforme resulta claro e inequívoco do artigo 71º, nº 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, não é ao juiz que cabe determinar o conteúdo do ato a praticar, devendo por isso devolver a palavra à administração. Contudo, o juiz tem o poder de explicitar na sentença as vinculações a que a Administração está adstrita e que devem ser levadas em linha de conta na determinação do conteúdo do ato administrativo, não obstante dessa determinação ser efetuada pela administração.

        Tudo visto e ponderado, conclui-se, nas palavras de Vasco Pereira da Silva que: “O que significa, não apenas que é totalmente irrelevante a existência ou não de um ato administrativo, como também que, em ambos os casos, o tribunal vai apreciar a concreta relação administrativa que existe entre o particular e a Administração para apurar qual o direito do primeiro e qual o dever da segunda (…)”.

Pedro Paulino - 140 114 018