UMA ACÇÃO ADMINISTRATIVA "GUARDA-CHUVA" OU "DE BANDA LARGA": A EVOLUÇÃO PORTUGUESA

O modelo constitucional de 1997 estabeleceu uma nova realidade ao nível do Contencioso Administrativo. De acordo com a lógica constitucional, o novo solo da Justiça Administrativa são os direitos dos particulares, para a tutela dos quais o juiz goza da plenitude de poderes sob a Administração: poderes anulatórios, condenatórios, declarativos. É, portanto, consagrado no quadro do Direito português, em particular, a nível constitucional, o princípio de tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares (268º/4).

Tal tutela plena e efectiva pode ser realizada de diversas maneiras. Efectivamente, o modelo de Justiça Administrativa consagrado no Constituição deixava ao legislador uma certa margem de discricionariedade, na escolha do meio para levar a cabo a subjectivização. Em termos de Direito comparado, há dois modelos alternativos que se abrem ao legislador.

Por um lado, o modelo germânico, que consiste em criar diferentes meios processuais que se distinguem uns dos outros em razão do pedido. Fornecem uma tutela completa dos particulares, por meio da atribuição de um pedido correspondente a uma acção que, por sua vez, corresponde a um direito. É uma realidade que origina um desdobramento de meios processuais, sendo que a cada um dos meios corresponde um pedido em particular. Esta lógica aproxima-se da do Processo Civil português.

De facto, esta era uma via que o legislador português podia ter seguido e foi a solução defendida pelo Professor Vasco Pereira da Silva aquando da discussão que teve lugar a partir do ano 2000 acerca da reforma do Contencioso Administrativo. Na opinião do Professor Vasco Pereira da Silva, o bom modelo deveria passar pela criação de diversos meios processuais em razão do pedido, permitindo a cumulação de pedidos, sendo que em cada um dos meios processuais não deveria implicar uma lógica formalista, antes permitir uma comunicabilidade entre eles, para, em caso de engano no pedido do meio processual, não existir a necessidade de recuar-se passado.

Por outro lado, o modelo latino foi o modelo adoptado pelo legislador português. Por meio dele, concentra-se num número reduzido de meios processuais ou, até, num único meio processual, a integralidade da tutela dos direitos dos particulares, permitindo que possam ser recebidos todos os pedidos. Assim, e num só meio processual, pode o particular requerer pedidos de anulação, de simples apreciação, de condenação, entre outros.

 Esta lógica corresponde grosso modo ao modelo francês, posto que nasceu do Direito francês, da transição que se verificou do esquema clássico para o novo Contencioso Administrativo, em que se manteve o recurso como meio tradicional, que se transformou, e que passou a dar origem a pedidos de plena jurisdição – no quadro do recurso é possível anular as decisões da Administração, condenar a Administração e apresentar pedidos de natureza declaratória, por aí além. Corresponde igualmente aos ao modelo italiano e, em particular, ao modelo espanhol, que fala do recurso como figura genérica – embora, no Direito espanhol, o recurso acabe por ser desdobrado em razão das formas de actuação administrativa.

A adopção do modelo latino pelo Direito português introduz uma realidade diferenciada: enquanto que, no Processo Civil, é possível saber, em razão do pedido que o particular pretende apresentar, qual o meio processual adequado; no quadro do Contencioso Administrativo, em que todos os pedidos são possíveis, está-se perante um só meio processual amplo e abrangente que permite ao particular formular todos os pedidos e as sentenças terem uma natureza dependente do pedido. É como que, na expressão do Professor Vasco Pereira da Silva, um meio processual de “guarda-chuva” ou "de banda larga”, porquanto apresenta uma multiplicidade de pedidos susceptíveis de serem formulados perante a Administração, cuja cumulação é possível, e que podem dar origem às mais diversas modalidades de sentenças.

Ora, foi precisamente este o modelo que o legislador tomou por base na base da reforma do Contencioso em 2004 e, de forma mais acentuada, em 2015. A seguinte exposição centra-se, precisamente, nas diferenças entre o modelo da Justiça Administrativa de 2004 e o de 2015, expondo-as e explicitando-as em pontos-chave.

EM 2014, EXISTIAM DOIS MEIOS PROCESSUAIS DISTINTOS: ACÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM E ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL.

• Acção administrativa comum estava concebida em termos genéricos. Correspondia a todos os processos que não estavam especialmente regulados.
•  Acção administrativa especial regulava o contencioso dos actos e dos regulamentos.
• Legislador optou pelo modelo latino, concentrando em dois meios processuais todo o CA e fazendo deles meios de plena jurisdição, admitindo que fossem apresentados todos os pedidos e as sentenças tivessem os mais diversos conteúdos.

OBSERVAÇÕES:

1. Distinção acção geral vs. acção especial reconduzia-se à lógica tradicional de criar um contencioso privativo dos actos e regulamentos administrativos. Subjacente estava a ideia de proteger a Administração.

2. Contradição entre a teoria e a prática traduzida no facto de existirem regras idênticas tanto no contencioso geral e especial: em qualquer acção eram permitidos todos os pedidos e todas as sentenças. Contraposição entre um contencioso de mera anulação e um contencioso de plena jurisdição não fazia sentido, posto que todo o contencioso administrativo tinha passado a ser de plena jurisdição.

3. Olhava-se para o Contencioso Administrativo como um conjunto de excepções ao Processo Civil, assentando ainda na visão do século 19. O legislador remetia para o Processo Civil as acções comuns, sendo que o conjunto das excepções ao mesmo (representadas na acção especial) estavam previstas e reguladas no CPTA.

4. Nomes processuais das acções estavam trocados, porquanto a acção especial era a acção comum do processo administrativo e a acção comum era a acção especial. A acção especial era a geral porque era mais utilizada e porque correspondia à realidade essencial do CA (actos e regulamentos), visto que tinha sido a causa do seu nascimento.

5. Dualidade de meios processuais era de razão de ser substantiva, na medida em que quer a acção dita comum e acção dita especial davam origem a várias acções que eram caracterizadas não apenas pelo pedido, mas também pela forma de actuação jurídica que estaria em causa (se estivessem em causa as formas de actuação “acto administrativo” e “regulamento” era competente a jurisdição administrativa especial vs. formas de actuação informais, para as quais era competente a jurisdição administrativa comum).

A PARTIR DE 2015, EXISTE UMA ACÇÃO ADMINISTRATIVA ÚNICA (37º CPTA).

• Unificação das acções, acabando com a dualidade artificial ou esquizofrénica.
• Adopção do modelo latino é, pois, reforçada.

OBSERVAÇÕES:

1. Apesar da aparente uniformização (cfr. 37º ss), o sistema continua a estar dividido em numerosa sub-acções (que prevêem regras processuais e marchas processuais distintas). Foi eliminada a esquizofrenia dual, mas o legislador manteve muitas das acções que antes existiam, continuando a distinguir, dentro da acção administrativa especial, subespécies de acções. Distingue a acção especial: pedidos de impugnação de actos administrativos (50º ss); pedidos de condenação à prática de actos devidos (66º ss); pedidos de impugnação e emissão de regulamentos administrativos (72º ss); validade execução de contratos (77ºA ss).

Assim, criou-se um único meio processual e 4 subespécies, sendo que para cada uma delas o legislador criou regras próprias quanto ao objecto, aos efeitos de impugnação, pressupostos processuais e tramitação processual (78º ss).

2. Lei processual civil só se aplica supletivamente (1º).

3. Acção administrativa serve para obter qualquer pedido e dá origem a qualquer efeito: sentenças condenatórias, anulatórias, de simples apreciação (2º).

4. Todavia, os pedidos não são identificados de modo uniforme. Enquanto uns são identificados por aquilo que o particular solicita ao juiz (critério processual), outros são identificados pela forma de actuação de administrativa (qualificação substantiva). O que representa uma distorção num Código que é de processo, que vem de 2004 e da qual o legislador não se libertou. Distinções deveriam ser puramente processuais, mas o legislador continua a estabelecer classificações processuais baseadas em questões de direito substantivo.

5. Sistema de grande abertura, porque no quadro da mesma relação material, todas as cumulações são possíveis (4º), pelo que tudo é discutido e decidido no mesmo processo: condenar, anular, dar ordens, indemnizar. Reúne-se no mesmo processo a integralidade da relação jurídica.

6. Porém, o preceito mistura, nova e erradamente (visto que os pedidos se dirigem a qualquer forma de actuação), os pedidos com as formas de actuação.

7. A partir do momento em que passa a existir uma só acção, não se percebe o porquê da manutenção do elenco do artigo 37º. É repetitivo e devia ter sido conjugado com o artigo 2º, tendo em vista criar uma realidade facilitadora da aplicação das normas, pois ambos pretendem regular a mesma coisa.

Mª Madalena Salazar Leite,

140114093