Os sujeitos enquanto elemento do processo no Contencioso Admnistrativo: A legitimidade activa

 A propósito dos sujeitos, temos hoje um contencioso de partes e a consagração por parte do legislador de um princípio da igualdade das partes, no artigo 6º do CPTA. O legislador quis demonstrar que houve uma evolução neste âmbito. Inicialmente, não havia partes no contencioso administrativo e, a lógica tradicional, era a de que nem os particulares nem a administração eram partes. Não tinham uma posição processual idêntica e deste modo não eram partes em sentido substantivo. Havia mais uma relação de poder e não uma verdadeira relação jurídica. O particular não tinha direitos perante a administração pública. Pelo contrário, era um mero administrado, que ajudava o tribunal e a administração a procurar as melhores soluções e a assegurar o cumprimento da lei. Este modelo perdurou até 2004 em Portugal, altura em que foi tido como inconcebível, pois qualquer pessoa tem o direito de ir a tribunal para apresentar uma lesão de um direito seu.  

As regras do actual artigo 9º estabelecem a legitimidade dos particulares e destinam-se a chamar a juízo os titulares da relação material controvertida. Tendo em conta este artigo, o legislador agora constrói um processo de partes em que são as suas próprias posições substantivas que determinam a ida a processo. Antigamente, negava-se ao particular a titularidade de direitos e interesses como dissemos anteriormente e, deste modo, a legitimidade assumia o único critério de determinação de acesso ao juízo. Segundo o professor Marcelo Caetano, não eram os direitos do particular que estavam a ser discutidos em tribunal. A função do particular era a de levar o tribunal a discutir a legalidade objectiva. Ele era um mero auxiliar, que forçava o juiz a actuar, porque ele não introduzia os seus direitos no processo. A sua posição era quase nula. O único direito que o particular tinha era o direito à legalidade. O professor Vasco Pereira da Silva diz que temos nesta altura uma espécie de “processo cadáver”. O juiz não ia discutir os direitos do particular mas apenas a legalidade em termos objetivos. O particular não era objecto do processo nem destinatário da sentença, porque na realidade não havia direitos. Havia a apreciação do acto independentemente da pessoa que o praticou, da situação concreta. O particular suscitava o processo e depois não tinha mais nada a ver com o mesmo. Por outro lado, a administração via o acto que ela tinha praticado a ser julgado, mas não era julgada e, não havia portanto nenhuma condenação.

A legitimidade é um mecanismo processual que serve para chamar a juízo os titulares da relação material controvertida. Segundo o professor Vasco Pereira da Silva, é uma forma de “casar” o processo com a realidade substantiva. Como antes não havia sujeitos, o professor Marcelo Caetano, estabelecia um critério de legitimidade que substituía o critério da relação jurídica material. No século XIX, o que vai começar a acontecer é que os juízes do Concelho de Estado francês vão perceber que o particular tem que ter um interesse de facto. O primeiro critério limitativo da legitimidade é portanto o critério do interesse de facto, em que o particular ganhava alguma coisa por ir a tribunal. No início, isto não era uma posição jurídica nem um direito mas, apenas um interesse de facto. Com o passar do tempo este interesse de facto substancializou-se para se transformar num interesse de direito. É aqui que nasce a teorização de um interesse directo (algo que decorre do comportamento em concreto), pessoal (é interesse daquele particular apenas) e legítimo (correspondia a uma situação tutelada pela ordem jurídica). A legitimidade é determinada por este mesmo interesse. Esta concepção acabaria por fazer com que se tornasse numa posição de vantagem, num verdadeiro direito. Hoje no âmbito do CPTA, a legitimidade serve para chamar os titulares das posições substantivas na relação material controvertida. O particular possui direitos e a administração tem poderes. Pretende-se com a legitimidade fazer a ponte entre aquilo que está a ser discutido em juízo e aquilo que é a realidade material. É um critério que corresponde agora a esta nova lógica processual.

A reforma vem transformar o processo objetivo num processo de partes, subjetivo, em que os direitos dos particulares determinam o acesso a juízo. O objeto do processo é a lesão desses direitos e o resultado da sentença é o reconhecimento ou avocação desses direitos no quadro de uma relação jurídica substantiva. O que está em causa num processo administrativo são sempre direitos subjetivos. Um contencioso que tutela os direitos dos particulares pretende também garantir a legalidade porque a lesão do direito do particular resulta de uma actuação ilegal da administração. Mas, se a tutela subjetiva é a essência do contencioso e o que dá origem ao direito fundamental previsto no artigo 268º/5, isso não significa que o contencioso não possa também garantir diretamente uma tutela objetiva, com a intervenção do Ministério Público, que é hoje permitida no contencioso. Ou seja, ao lado da defesa de direitos deve haver também uma legitimidade aferida em termos objectivos. Esta intervenção do Ministério Público é feita através da acção pública que permite que este apresente um pedido contra uma autoridade administrativa. O Ministério Público não sendo afectado pela administração, tem conhecimento da ilegalidade e pretende defender o interesse público. Mas, o seu papel nunca foi muito importante porque raramente intervém. Tem função de continuar processos dos particulares mas não de os iniciar e a sua actuação releva hoje ao nível do urbanismo. Deste modo, a actuação do Ministério Público é meramente secundária e não faz dele o autor normal do contencioso administrativo. Para além desta acção Pública existe ainda a acção Popular. Os casos neste âmbito são esporádicos e acontecem apenas em situações especiais. Não existe aqui a tutela do contencioso administrativo. O autor popular, só actua nos casos em que não tem interesse directo na demanda, pois a sua actuação tem como fim a defesa da legalidade e do interesse público. Portanto, quer o Ministério Público quer o autor popular não podem ter interesse directo na demanda. O artigo 9º/2 limita a intervenção do autor público e do autor popular. Aquele que actua em defesa do interesse próprio vai actuar para tutela desse direito. Pelo contrário, o autor público e o autor popular actuam para defesa da legalidade e do interesse público, sendo portanto partes em sentido processual mas não em sentido substantivo. Podemos concluir que hoje o nosso contencioso administrativo é predominantemente subjetivo porque os processos são intentados por um particular para defesa de interesses próprios. Os elementos objectivos do contencioso são apenas de natureza complementar como ficou exposto anteriormente.

 

Francisco Miranda Ferreira Velosa da Silva - 140114077