Comentário ao artigo 4º/1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais

Comentário ao artigo 4º/1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais

O artigo 4º do ETAF adotou uma lógica ampla de limitação do Contencioso Administrativo. Veio consagrar, de forma correcta, aquilo que são as grandes opções constitucionais neste domínio e introduzir uma enorme amplitude no âmbito da jurisdição administrativa. Por efeito deste preceito, sobretudo no seu artigo 1º, que o ETAF, por um lado, permite integrar no universo do Contencioso Administrativo todas as relaçõe jurídicas administrativas e fiscais e, por outro lado, garante que há meios contenciosos destinados à tutela dos particulares.

O legislador em vez de ter escolhido um critério de qualificação do Contencioso Administrativo optou por no artigo 4º enumerar vários critérios. Utilizou desde logo critérios tradicionais a outros, alargando aquilo que parece estabelecido nas alíneas restritivas e introduzindo uma dimensão mais aberta do contencioso. A realidade do artigo 4º é meramente exemplificativa. O legislador concretiza exemplos de litigios que cabem ao Contencioso Administrativo e estes são definidos através de um critério de cumulção.

Esta norma foi revista em 2015, mantendo a amplitude originária, mesmo que a formulação de 2004 fosse, no entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva, mais adequada do que a formulação atual. Esta parece mais ideologicamente marcada do que a anterior. Por xemplo, no uso da dicotomia entre contratos públicos e contratos privados é reintroduzida a esquizofrenia que já tinha desaparecido  em 2004. Pela reinterpretação da norma, o resultado a que se chega é idêntico , com a diferença de que há um empobrecimento da dimensão de abertura que estava presente na versão originária. Por outro lado, o legislador adotou uma estratégia legislativa ao consagrar no número 1 e número 2  critérios objectivos e de natureza positiva para a determinação do âmbito de jurisdição e no número 3 e 4 critérios de natureza negativa, que afastam algumas das matérias que eram incluídas no número 1.

Quanto à análise do artigo 4º, número 1, alínea A), Por um lado, surge a tutela dos direitos dos particulares no quadro de uma relação jurídica administrativa que pode ser conhecida pelo contencioso. Trata-se de um critério novo que não tem que ver com o ato administrativo, com o poder aministrativo ou com as formas de atuação, mas sim com direitos dos particulares. Inclui, assim, no âmbito do exercicío do contencioso administrativo, todas as relações que caibam no âmbito do exercício da função administrativa. Para além disso, surge aqui uma referência constitucional às relações jurídicas administrativas e fiscais (artigo 212/3 CRP). No entender do Professor Vasco Pereira da Silva esta norma teria sido suficiente para caracterizar o âmbito do contencioso se tivesse sido formulada em termos genéricos e não em termos do caso.

Na alínea B), está em causa a lógica tradicional, ou seja, a fiscalização da legalidade actos e normas. Ao fiscalizar-se a legalidade de atos e de normas, estão-se a tutelar direitos, direitos esses que correspondem à preterição da legalidade no caso concreto, conduzindo à lesão das posições subjectivas dos particulares. Se apenas existisse esta norma, tal significaria que o Contencioso Administrativo estaria limitado. No entanto, existem sinais de abertura no sentido desta norma se relacionar com outras. Assim, os conflitos jur+idicos relativos a atos e regulmentos podem ser incluídos nas alíneas a) e b).

Na alínea C), existe um critério que incide sobre a natureza e actuação dos respectivos órgãos de acordo com as regras da legalidade. Logo, trata-se de um critério que assenta na lógica tradicional. Só que os órgãos aqui definidos implicam o alargamento do Contencioso Administrativo, porque se tratam de entidades que não estão integradas na Administração Pública (em sentido subjectivo). Por exemplo, o Presidente da República (órgão político que desempenha funções materialmente administrativas); empresas de capitais públicos ou mistos ou outras formas de participação do Estado na actividade económica, social e cultural através de formas não públicas.

Na alínea D), o critério já não assenta no órgão, mas sim na forma de actuação independente da natureza da entidade em causa). Por exemplo os hospitais privados, escolas e universidades privadas, empresas que gerem as autoestradas e asseguram a sua manutenção.

Na alínea E) está em causa a situação contratual praticada pela administração, definida em termos muito amplos pois refere-se a “a quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública”. Por influência do Direito Comunitário, a legislação da contratação pública inclui todos os contratos relativos ao exercício da função administrativa. Os contratos administrativos são hoje uma sub- espécie dentro dos contratos públicos. Na formulação de 2004 não se fazia menção a contratos administrativos, o que traduzia uma lógica mais ampla e de acordo com diretivas europeias. Na União Europeia as regras são ditadas para todo o universo da função administrativa independentemente de quem realiza essa tarefa. Os critérios distintivos são definidos em razão da actividade ou em razão do tipo do contrato. No entanto, esta última diferenciação não está relacionada com a esquizofrenia que contrapunha os contratos públicos aos contratos subordinados ao direito privado e, portanto, regulados pelos tribunais comuns. Com a nova lógica das diretivas, procedeu-se à superação destes critérios limitados.

De acordo com o entender do professor Mário  Aroso de Almeida, estas pretensões podem dirigir-se, tanto a exigir o cumprimento do contrato, como a fazer valer a responsabilidade contratual decorrente do seu incumprimento, e tanto podem ter de ser propostas por contraentes privados, como por contraentes públicos: pelo menos no âmbito das relações constituídas por contratos que a lei não qualifique como contratos administrativos  

Na alínea F) está em causa o alargamento do Contencioso Administrativo a todas as funções do Estado em matéria de responsabilidade civil. No entanto, é estabelecida uma limitação ao excluir do âmbito de jurisdição administrativa a apreciação de ações de responsabilidade por erro judiciário. O que está excluído da jurisdição administrativa é a determinação do erro judiciário, que deve ser apreciado pelo tribunal da respetiva jurisidção. Se, depois dessa apreciação resultar responsabilidade civil, esta deverá ser conhecida pelos tribunais administrativos. No quadro da responsabilidade civil, para que o sistema funcione, são necessárias “matérias conectadas”, ou seja, ligadas de uma forma especial ao que está a ser julgado. Pode invocar-se a especificidade do erro em cada jurisdição. Foi para que não se pudesse invocar que a justiça administrativa se ia intrometer nas jurisdições autónomas que se entendeu excluir estas matérias do âmbito do Contencioso Administrativo. De acordo com a posição do Professor Vasco Pereira da Silva, esta lógica de separação das jurisdições em termos absolutos e de que é preciso esperar, primeiro, pela decisão no quadro da jurisdição competente para depois se proceder à análise da questão da responsabilidade não só introduz morosidade e dificuldade de relacionamento entre as instituições, como pode conduzir a situações de negação de justiça. Por outro lado, esta medida levou a que as questões da responsabilidade administrativa, em si mesmas perdessem importância no contencioso Administrativo. O juíz passou a estar preocupado com todas as questões da responsabilidade e, por causa disso, deixou de atentar, especilmente, nos problemas da responsabilidade administrativa.

O professor Mário Aroso de Almeida, entende que tradicionalmente a Administração não tem o poder de dizer o Direito através da emissão de um acto administrativo que determina se deve ou não proceder á reparação dos danos. Por conseguinte não pode ser qualificada como acto administrativo de conteúdo negativo a declaração mediante a qual a Administração, tendo sido solicitada a reparar os danos que causou, se recuse a fazê-lo, alegando que não está constituída no dever de o fazer: e o mesmo vale para os domínios das indemnizações pela imposição de sacrifícios ou de aplicação do instituto do enriquecimento sem causa. Por este motivo, não há, nesse domínio que propor uma ação de condenaçãoà prática de um acto administrativo, mas que propor uma ação de condenação à realização das prestações reparatórias devidas.    

Na al.G), está em causa o alargamento do contencioso administrativo em matéria de responsabilidade civil aos titulares dos órgãos, funcionários, agentes e trabalhadores que exerçam a função administrativa.

Na al H) está em causa o alargamento do contencioso administrativo, em matéria de responsabilidade civil aos órgãos que, a titulo individual, atuem no âmbito de uma realidade estadual.

Na al. I) alargamento à ação administrativa na via de facto. Diz respeito às situações em que a Administração atua independentemente do título que a permite atuar.Exemplo_quando a administração poderia declarar utilidade pública de um terreno, mas apenas o ocupa sem proceder à respetiva expropriação; quando a administração pede algo de alguém sem ter praticado um prévio ato administrativo. Com a revisão de 2015, o ETAF passou a atribuir à jurisdição administrativa e fiscal a competência para dirimir os litígios decorrentes de situações de via de facto, em que a administração atue sem título que a legitime. Atualmente , esta competência pertence aos tribunais administrativos, tendo em conta a natureza administrativa dos litigios em causa, que têm por objecto pretensões de restituição e restabelecimento de situações enquadradas no exercício, ainda que ilegítimo, do poder administrativo.

Na al. J) o alargamento à relações jurídicas entre pessoas coletivas de direito público ou entre órgãos públicos. Esta alínea remete, pois, sem outra densificação, para a natureza administrativa das relações jurídicas em que se inscrevem os litígios a que se refere: correspondem, assim, à jurisdição administrativa os litigios entre pessoas coletivas públicas emergentes de relações jurídico-administrativas, e apenas essas, sendo competentes os tribunais judiciais para apreciar os litígios entre elas aos quais sejam aplicáveis normas de direito privado.

Na al. K) em causa estão áreas que são difinidas como matérias administrativas. À semelhança da estratégia adotada no âmbito da União Europeia, o legislador fez precisamente o mesmo em relação a determinadas tarefas públicas cujos litigios são do âmbito do contencioso administrativo. No entanto, nestas áreas podem existir litigios que não são necessariamente administrativos. A referência à “ prevenção, cessação e reparação de violações” representa a transferência destes bens para o domínio do contencioso administrativo. Contudo, e curiosamente, é estabelecida uma limitação que não constava da redação de 2004  “quando cometidas por entidades públicas”. O primeiro problema que se coloca prende-se em saber se esta restrição está apenas relacionada com património cultural e do Estado ou com todas as outras- Em termos frásicos, esta expressão é referente a todas as outras. O segundo problema que se coloca prende-se com o significado a retirar desta limitação imposta pelo legislador. O que está em causa é uma tentativa de reação contra uma orientação que propunha que, na medida em que houvessem atuações públicas nestes domínios, tal significava atrair para o contencioso todos os litigios relacionados com essas matérias. O legislador receou as consequências desta orientação e acrescentou esta parte final. Interpretando a norma no seu sentido objectivo, o que está em causa não são ações de entidades públicas.

No entender do professor Mário Aroso de Almeida, o propósito deste preceito é o de ampliar o âmbito das competências da jurisdição administrativa em matéria ambiental, para além de domínios óbvios – cuja existência, naturalmente, em nada prejudica e que resulta de outras alíneas deste artigo 4º -, como o da impugnação, tanto por interessados, como por actores populares ou associações de defesa de interesses difusos, de atos administrativos constitutivos de situções de vantagenm na esfera dos particulares que se consubstanciem em agressões contra a saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado

Na al. L) representa um clemento inovador em relação a 2004. O que está aqui em causa é o ilicito de mera ordenação social, ou seja, sanções administrativas com processo jurisdicionalizado, mas que são impostas por autoridades públicas no quadro de uma relação jurídica de direito administrativo. Por razões históricas, em Portugal, este tipo de ilicito criado em 1977 foi conferido à competência dos tribunais judiciais (comuns). Os argumentos já analisados e que explicam a “infância dificil” do contencioso administrativo foram invocados para sustentar esta medida. O legislador, inicialmente, tinha proposto uma solução intermédia: a transferência de todo o universo das contraordenações para os tribunais administrativos, o que obrigava a criar tribunais e meios processuais especiais destinados à resolução destes litigios . No quadro da reforma do contencioso administrativo, em 2015, o legislador alargou este universo de ilicito a todas as áreas referidas na alínea anterior. No entanto, o Governo e a Assembleia da República limitaram-se a incluir apenas o urbanismo. Assom, é uma solução parca, dado que não transfere todo o universo das contra ordenações para o contencioso administrativo.

Na al. M) está em causa o uso de um critério material: a matéria do contencioso eleitoral. A restrição “ para que não seja competente outro tribunal” prende-se com o facto de o tribunal constitucional ser tribunal competente em matéria respeitante às eleições para todos os órgãos políticos. Nesta alínea faz-se referência ao contencioso eleitoral que diz respeito, a titulo exemplificativo, às eleições para as escolas, liceus e fundações públicas.

Na al. N) em causa está a abertura do contencioso a estas atuações administrativas que, não sendo atos administrativos, geram litigios que necessitam de ser resolvidos pela via judicial. Por exemplo: pagamento de quantias monetárias

Na al. O) não há aqui nenhum critério distintivo, está em causa um critério de natureza residual. O legislador procurou demonstrar que a técnica legislativa utilizada não visava a taxatividade. No entender do professor Vasco Pereira da Silva, a medida adotada não é feliz, dado que, nesta alínea, cabe quase tudo.

No entender do professor Mário Aroso de Almeida, na senda do artigo 212/3 da CRP, esta alínea estabelece que, de um modo geral, pertence ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais. O preceito em causa faz alusão a um critério material, o critério de o litigío versar sobre uma relação jurídica administrativa, colocando, desse modo, o acento tónico na questão de saber quando se deve entender que uma relação jurídica é administrativa. Será jurídico-administrativa quando essa relevância seja atribuída pelo Direito Administrativo, sendo, portanto, de normas de Direito Administrativo que decorre o respectivo regime disciplinador. Este não regula apenas a actuação da administração pública em sentido orgânico, regula, também, a actuação de todos os sujeitos jurídicos, ainda que não integrantes daquela, que exerçam a função administrativa. Desta alínea resultam situações que dizem respeito à atribuição de indemnizações devidas em virtude da imposição de sacrifícios por razões de interesse público. É, na verdade, indiscutivel a natureza jurídico- administrativa das indemnizações resultantes da imposição de sacrifícios por parte dos poderes públicos, para o efeito de os litigios com elas relacionados deverem ser reconduzidos à previsão genérica desta alínea. A jurisdição administrativa é, pois, a sede naturalmente competente para atribuir as indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público. É esta a regra ainda que de modo pouco explícito.

·         SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina, 2009;

·         ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2º edição, almedina, 2016



          João Pedro Capela, 140112056