Esquizofrenia no âmbito da responsabilidade civil extracontratual pública

Esquizofrenia no âmbito da responsabilidade civil extracontratual pública:

Existem, ainda hoje, reflexos dos traumas da infância difícil do contencioso administrativo, exemplo disso é a confusão que existe na definição de contratos públicos e contratos administrativos e a esquizofrenia no âmbito da responsabilidade civil pública. Este segundo problema, assenta numa distinção que não faz sentido, entre actos praticados no quadro da gestão pública e actos praticados no quadro da gestão privada. O código e estatuto dos tribunais administrativos e fiscais já não aplica esta distinção, nem a lei 67/2007 que contem o regime da responsabilidade civil extracontratual do estado e demais entidades públicas, contudo, quer a doutrina ou parte da doutrina, quer os tribunais, ainda hoje, têm manifestações patológicas deste problema do contencioso administrativo.

Responsabilidade traduz se na ideia de sujeição às consequências de um comportamento, consoante a natureza e a importância dos valores lesados, podem conceber-se várias espécies de responsabilidade, como a responsabilidade penal, disciplinar ou civil. A responsabilidade que aqui nos interessa é a responsabilidade civil extracontratual, ou seja, a obrigação que recai sobre o estado ou entidade envolvida em actividade de natureza pública, que tiver causado prejuízos aos particulares, fora do contexto de uma relação contratual. Até à lei 67/2007 a responsabilidade civil extracontratual do Estado era regulada pelo decreto-lei nº48051 de 1967, publicado na sequência do código civil, este decreto-lei complementava o código, que dispunha no art.501º sobre a responsabilidade civil  por actos de gestão privada: comportamentos em que a administração pública actua despojada dos seus poderes de autoridade e que são enquadrados por normas de direito privado; o diploma legal regulava a responsabilidade do estado por actos de gestão pública: emergente de condutas da administração pública, adotadas sob égide de regras e princípios de direito administrativo. A distinção refletia se na determinação da jurisdição competente para o julgamento das ações, tribunais comuns no primeiro caso e tribunais administrativos no segundo caso. Já há muito que a doutrina debatia a necessidade de rever o velho diploma legal, tal revisão ganhou maior urgência com a reforma da justiça administrativa de 2002, estabelecendo se que a jurisdição administrativa passou a ser competente para toda e qualquer acção de responsabilidade a propor contra o estado, trate se de actos de gestão pública ou actos de gestão privada, distinção que a lei deixou de reconhecer, acabando, em teoria, com a esquizofrenia existente, através da lei nº67/2007, regime que já conheceu uma alteração contante da lei nº31/2008. Legislador realizou em 2007 esta lei da responsabilidade civil pública, houve uma proposta apresentada em 2000 na AR juntamente com o código de processo e o estatuto dos tribunais administrativos e fiscais, mas a lei da responsabilidade civil caiu enquanto que o código e o estatuto foram aprovados. Só em 2007 é que se conseguiu estabelecer uma legislação reguladora da responsabilidade civil pública, esta lei é a vários títulos inovadora porque pela primeira vez consagra em Portugal o regime de responsabilidade civil pública, abrange todos os poderes do estado, regula a responsabilidade no exercício da função administrativa, legislativa e jurisdicional, é um conjunto de normas que procura conciliar a realidade do contencioso da responsabilidade com o modelo constitucional, estabelecendo, a responsabilidade solidária da administração pública que era uma exigência constitucional e que não estava ainda consagrado. Esta lei significou um momento importante no quadro da evolução do contencioso administrativo.

O âmbito de aplicação material deste novo regime da responsabilidade civil extracontratual do estado, aplica-se aos actos decorrentes das funções administrativas, legislativa e judicial, inovação essencial para uma melhor qualidade do estado de direito. Ideia de que nada do que acontece em nome do estado e no suposto interesse coletivo, pode ser imune ao dever de reparar os danos provocados aos particulares.

Despareceu a referência a actos de gestão pública, contudo, a situação de dualidade de regimes substantivos de responsabilidade mantém-se, com todas as dificuldades inerentes, pois a nova lei aplica-se apenas a ações e omissões adotadas no exercício de prerrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo, e por isso é que o art.501ºCC não foi revogado por este novo diploma legal, sendo que os actos de gestão privada quando praticados por um ente público, criam uma relação jurídica regulada pelo direito público.

No que respeita ao âmbito subjectivo, ou seja, a quem se aplica este regime, diploma refere que é ao estado e demais pessoas colectivas de direito público, titulares dos órgãos, funcionários e agentes públicos, trabalhadores e representantes. Legislador alargou o âmbito às pessoas coletivas de direito privado que atuem com prerrogativas de poder público ou sob égide de princípios e regras de direito administrativo.

Esta lei, não resolveu na totalidade, um problema que era um dos principais problemas do contencioso administrativo, o de acabar com a distinção esquizofrénica entre a responsabilidade por actos de gestão pública e actos de gestão privada. O legislador, de acordo com a interpretação do professor Vasco Pereira da Silva, acabou por não consagrar expressamente a responsabilidade civil por actos de gestão privada e gestão publica, embora o tenha feito de uma maneira implícita, havendo, ainda hoje, dúvidas na doutrina. Professores Marcelo Rebelo de Sousa e Salgado de Matos criticam esta distinção, e consideram que legislador não a afastou. Era uma das matérias que se impunha ao legislador resolver, nunca houve questão mais discutida no direito português nos últimos 30 anos. Esta discussão criticava uma distinção inadequada, sendo incompreensível que o legislador, ao regular a responsabilidade civil pública, não ter afastado inequivocamente esta realidade, pois utilizou uma forma ambígua que permite a diferenciação. Quando falamos de dano provocado pela administração, a um particular, saber qual é o acto que o praticou é irrelevante, não faz qualquer sentido esta distinção, mais ainda quando se trata de operações materiais, que constituem a maior parte dos casos de responsabilidade civil. Exemplos: acidentes de viação (caso Agnes Blanco); ou seja, quando se trate de realidades que têm haver com as actividades de natureza funcional da administração.

 O legislador não utiliza esta distinção directamente, mas no artigo 1º/2 da lei da responsabilidade civil pública: “Para efeitos do disposto no número anterior, correspondem ao exercício da função administrativa as ações ou omissões adotadas no exercício de prerrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo.” Esta norma apela para a ideia de autoridade ao falar de “prerrogativas de poder público”, apontando para a manutenção da esquizofrenia. Também a expressão “ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo” conserva a distinção clássica entre actos de gestão pública e actos de gestão privada. Professor Vasco Pereira da Silva concorda com professor Marcelo Rebelo de Sousa quando diz que o legislador foi equivoco. Contudo, na expressão: “disposições ou princípios de direito administrativo” devemos interpretar e ter em conta não apena esta norma, mas todo o ordenamento jurídico, como mandam as boas regras da interpretação jurídica, conjugando esta norma com o artigo 2º do CPA, que estabelece que no quadro do direito administrativo, os princípios gerais da actividade administrativa e as disposições do mesmo código concretizam preceitos constitucionais, e são aplicáveis a toda e qualquer atuação da administração pública ainda que meramente técnica ou de gestão privada, ora se isto é assim, devemos entender que a remissão contida no nº2 do artigo 1º da lei da responsabilidade civil pública: “disposições ou princípios de direito administrativo” permite a unificação de toda a responsabilidade civil no âmbito de aplicação desta norma. Vamos ver como a jurisprudência irá decidir esta questão ambígua. 

Paulo Ramalho Pereira

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