A delimitação negativa do âmbito de jurisdição do Contencioso Administrativo (artigos 4.º/3 e 4.º/4 do ETAF)

 

O artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais respeita, como já se sabe, ao âmbito de jurisdição do Contencioso Administrativo. Para tal, procede a uma delimitação de caráter positivo (nos números 1 e 2 do artigo), por um lado, e a uma delimitação negativa (nos números 3 e 4), por outro. Aqui procurar-se-á explicitar as matérias que caem, então, fora do âmbito da jurisdição administrativa.

É possível, em primeiro lugar, encontrar uma relação entre os dois números que respeitam à delimitação negativa – as alíneas previstas no número 3 correspondem a situações que nunca seriam, à partida, incluídas no âmbito da jurisdição administrativa por via do nº4, ao passo que este abrange situações que facilmente seriam enquadráveis no nº3 e que se pretende excluir. Ou seja, no nº3 encontramos situações autónomas e no nº4 situações que caberiam no Contencioso Administrativo mas que o legislador decidiu colocar de lado.

Quanto ao artigo 4º/3, é de realçar a utilização do vocábulo “nomeadamente”. Assim se atribui caráter exemplificativo à lista consagrada. O legislador procedeu à exclusão do âmbito do Contencioso Administrativo de situações que, em função de todos os critérios utilizados para a aferição da delimitação positiva, nele já não se enquadrariam. Em bom rigor, o legislador não está senão a precisar o alargamento realizado no seio do Contencioso Administrativo, dizendo o que nele não se deve enquadrar. 

“Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de: (…)”

a) “atos praticados no exercício da função política e legislativa”.

- Numa primeira análise, parece claro que todas as matérias políticas e legislativas ficam excluídas do âmbito de jurisdição do Contencioso Administrativo. Contudo, o problema aqui reside em saber como delimitar o ato político e o ato administrativo com motivações políticas que, sendo formalmente um ato administrativo, já caberia no escopo de atuação do tribunal administrativo.

- Não há neste contexto nenhuma solução rápida que responda a todos os problemas, mas há alguns casos de fácil apreciação: 

       - Nomeação de um embaixador – cai no âmbito de jurisdição do Contencioso Administrativo.

         - Votação do Orçamento de Estado – ato político que, por isso, não pertence ao âmbito de jurisdição em análise. 

b) “decisões jurisdicionais proferidas por tribunais não integrados na jurisdição administrativa e fiscal”.

- Quanto a este aspeto é fácil interpretar: cada ato de cada jurisdição deve ser analisado na respetiva jurisdição, pelo que não é sindicável nos tribunais administrativos.

- Aqui podemos salientar a opinião do Professor Rui Medeiros (e outros) que têm vindo a questionar se as decisões do Tribunal de Contas podem ser apreciadas pelo Tribunal Administrativo; segundo o Professor Vasco Pereira da Silva este não deve ser, porém, o entendimento a seguir. 

c) “atos relativos ao inquérito e instrução criminais, ao exercício da ação penal e à execução das respetivas decisões”.

- Mais uma vez, a enunciação do preceito é clara: não devemos inclui no Contencioso Administrativo a apreciação de atos relacionados com matérias criminais e penais. 

- Em certos casos, quando o Ministério Público conduz a acusação, poderíamos questionar se não haveria hipótese de as decisões serem tomadas no quadro dos tribunais administrativos, uma vez que o Ministério Público acusa em resultado de uma atuação administrativa. Mas não é essa a posição a tomar. 

Apreciação: na opinião do Professor Vasco Pereira da Silva, a delimitação que ocorre neste artigo é curiosa, porque não afasta que os tribunais administrativos controlem atos das funções enumeradas. Isto é, há atos com grande componente política (e portanto à partida fora do escopo da atividade administrativa) que, como têm também dimensão administrativa (caso da nomeação de embaixador), são controlados pelos tribunais administrativos; há atos jurisdicionais (como a execução das sentenças e a impugnação das decisões jurisdicionais) que são da competência da justiça administrativa; por fim, quanto à ação penal, há um momento do processo penal que corresponde a uma fase administrativa (instrução).

Relativamente ao artigo 4º/4, o legislador prossegue com a enumeração da delimitação negativa. 

“Estão igualmente excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal”:

a) “a apreciação das ações de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição, assim como das correspondentes ações de regresso”.

- É pertinente conjugar este preceito com o artigo 4º/1f), que inclui no âmbito de jurisdição do Contencioso Administrativo a “responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional (…)”. Assim, atribui-se à justiça administrativa a responsabilidade civil por todos os poderes do Estado – mas, procurando manter a lógica da unidade de cada sistema, vem dizer-se que a questão de saber se há ou não erro, que dará ou não origem à responsabilidade civil, não é da competência dos tribunais administrativos. Por outras palavras, a determinação da causa da responsabilidade corresponde a um ato jurisdicional de uma jurisdição autónoma. É compreensível esta solução na medida em que quem deve apreciar o erro deve ser a própria jurisdição que emitiu a função/poder, sob pena de, caso contrário, ocorrer uma interferência nas jurisdições. 

- Quanto às ações de regresso, e na opinião do Professor Vasco Pereira da Silva, ainda se compreende de pior forma o motivo pela qual elas são excluídas do domínio da jurisdição administrativa. As ações de regresso dizem respeito às situações em que o Estado respondeu solidariamente ao pagamento de uma obrigação e vem, depois, ressarcir-se junto do órgão incumpridor da norma jurídica. Assim sendo, coloca-se a questão de saber se faz sentido que estas ações sejam da competência dos tribunais comuns. O Professor tem as suas dúvidas. 

b) “a apreciação de litígios decorrentes de contratos de trabalho, ainda que uma das partes seja uma pessoa coletiva de direito público, com exceção dos litígios emergentes do vínculo de emprego público”.

- Está aqui em causa a exclusão das matérias que envolvam litígios decorrentes de contratos de trabalho em que uma das partes seja uma pessoa coletiva de direito público. O problema que coloca diz respeito à diferença de tratamento com que é tratada a questão: hoje já não se fala em “função pública”; os antigos funcionários públicos (excetuando os polícias, trabalhadores das alfândegas e altos funcionários das Finanças) têm um contrato laboral no exercício de funções públicas, mesmo que tenham celebrado, à data do início de carreira, um contrato administrativo. O incumprimento de uma ordem de um trabalhador vinculado à Administração mediante um vínculo de emprego público é do âmbito da jurisdição administrativa; mas se estiver em causa um vínculo laboral decorrente de um anterior contrato administrativo, tal já se exclui do Contencioso Administrativo. Se ambas as matérias são materialmente administrativas, diz o Professor Vasco Pereira da Silva que não devem ser alvo de tratamento diferenciado. 

c) “a apreciação de atos materialmente administrativos praticados pelo Conselho Superior da Magistratura e seu Presidente”.

d) “a fiscalização de atos materialmente administrativos praticados pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça”.

- Em relação as estas duas últimas alíneas, o Professor Vasco Pereira da Silva salienta algumas dúvidas quanto à sua ratio. Isto porque ambos os órgãos mencionados são estaduais, pelo que deveriam encontrar-se incluídos no âmbito da jurisdição administrativa. Não obstante, a opção tomada foi a de delimitar as jurisdições de que cada tribunal é competente. Então, se o Conselho Superior da Magistratura é um órgão administrativo exercido no poder judicial, ainda que as decisões sejam administrativas, a sua análise não cabe no Contencioso Administrativo (estas considerações valem para os restantes órgãos supra mencionados nas alíneas). Esta conceção vai no sentido de preservar que cada jurisdição é independente e autónoma.

Fica, então, traçado o regime atualmente consagrado quanto à delimitação negativa do âmbito de jurisdição do Contencioso Administrativo que deve, claro está, ser devidamente conjugado com a opção seguida pelo legislador para o âmbito positivo, isto é, as matérias que estão, ao invés do que aqui se explicitou, incluídas na jurisdição administrativa. 

Vera Manoel

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