Dialogando passivamente - traços essenciais da legitimidade passiva

O nosso processo administrativo é um processo de partes, sendo que tal ideia se encontra subjacente nas regras consagradas da legitimidade, uma vez que os problemas da legitimidade estão numa relação de intima ligação com os da qualidade de parte.

Como consequência do nosso processo administrativo ser um processo de partes, pergunta-se: quem terá legitimidade passiva?

O que responderia a figura da legitimidade passiva, se personificada, às questões de um aluno de Contencioso Administrativo sobre os seus traços essências, refletidos no artigo 10 nº1 e 2 do CPTA? O dialogo exposto relata essas mesmas questões e as respetivas respostas.

- Aluno: que primeiro nome é esse que tens (legitimidade)? O que significa?

- LP: a palavra legitimidade diz respeito à relação das partes com a concreta pretensão deduzida. Eu, enquanto parte legitima, tenho uma relação direta com o objeto do litígio.

- Aluno: Mas porque motivo é que os teus pais te chamaram de legitimidade passiva? O que é isso? Não seria mais fácil chamarem-te João ou Duarte?

- LP: Penso que no fundo os meus pais queriam que quando uma pessoa olhasse para mim soubesse que eu, segundo o artigo 10º, seria a contraparte na relação material controvertida, tal como ela é descrita pelo autor – como aquele que alegadamente estivesse colocado em posição contraposta, no âmbito dessa relação. Mas, além disso, também queriam que eu fosse encarado como aquelas pessoas ou entidades titulares de interesses que são contrários aos do autor – significando também que eu, de nome legitimidade passiva, posso estar relacionado com uma situação em que não há uma relação jurídica pré-existente entre as partes. Resumidamente acho que os meus pais sempre quiserem que ninguém se esquecesse que eu sou aquele que posso ser demandado .
- Aluno: percebo... Mas isso é um pouco abstrato...
- LP: no fundo, eu considero-me como sendo as entidades públicas, os indivíduos ou as pessoas coletivas privadas, que estão sujeitas às obrigações e deveres opostos dos direitos alegados pelo autor.

- LP: imagina que tu és uma entidade pública e que intentam contra ti um processo, onde é que achas que eu, enquanto legitimidade passiva, estaria? Em ti?

- Aluno: Porque não?
- LP:  eu estaria na pessoa coletiva de direito público, é ela que seria vista como aquela que vai ser demandada. Mas é preciso dizer-te que, quando o processo é feito contra o Estado ou as Regiões Autónomas e se reporta à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais,  eu (a parte demandada, com legitimidade passiva) seria o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos os órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos (1) – artigo 10 nº2

- Aluno: porque motivo estás quase sempre na pessoa coletiva de direito público? Significa isso que, em regra, nas as ações intentadas contra entidades públicas, tu estás na pessoa coletiva de direito público?
- LP: Posso dizer que sim... Em regra, estou sempre nas pessoas coletivas de direito público, salvo nos casos que te referi anteriormente (1).
- Aluno: mas, se normalmente quem pratica o ato impugnado é o órgão, qual o sentido de tu, legitimidade passiva, estares na pessoa coletiva e não no órgão? Não seria melhor descomplicar aquilo que há de complexo? 
 - LP: Eu penso que o meu pai, o Legislador, quis que eu tivesse uma vertente subjetivista e que fosse parecido com uma família amiga que é o Processo Civil. Só que a verdade é que nunca percebi bem porquê...  tendo a concordar com o Professor Vasco Pereira da Silva, nós sempre fomos diferentes, eu tenho as minhas próprias características por a minha família ser o Direito Administrativo: o principio da legalidade na nossa família tanto se aplica para as relações da Administração Pública com os particulares como para as pessoas coletivas públicas. Além de que concordo contigo, sempre vi os órgãos a atuarem em nome das pessoas coletivas públicas, portanto não entendo o motivo de eu, no quadro do Contencioso Administrativo, não estar presente neles. Eu acho que o meu pai pensa que o principio da impermeabilidade devia valer para as pessoas coletivas públicas, mas a verdade é que, a meu ver, é a atuação do próprio órgão que lesa o direito dos particulares, em caso disso,  portanto faria todo o sentido que eu estivesse aí... Se calhar o meu pai nunca se importou tanto com aquilo que acontecia dentro da Administração Pública, embora tal seja relevante pois há relações inter e intraorgânicas e o próprio principio da legalidade exige a sua relevância.

- Aluno: pois, eu acho que é um pouco indiferente para o teu pai que tu estejas na pessoa coletiva de direito público ou no órgão, considerando que quando se demanda o órgão, está-se a demandar  a pessoa coletiva... O teu pai defendeu (artigo 78 nº3) que na petição inicial o autor pode decidir indicar que estejas quer no órgão quer na pessoa coletiva. Acho que ele não entendeu que a tua família tem características próprias que são incompatíveis com a vossa família amiga (Processo Civil).

Embora possa não conhecer plenamente a tua família (Direito Administrativo), sempre ouvi dizer que tinha como especificidade considerar como sujeitos das relações administrativas outras realidades além das pessoas coletivas, como os órgãos administrativos.

- LP: a questão é também que a pessoa coletiva pública não parece já ser, no entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva, o único sujeito de imputação de condutas administrativas, uma vez que existe uma grande complexidade da organização administrativa e também devido ao caracter multilateral das modernas relações administrativas. Hoje em dia, “há tanta gente” que faz parte da nossa família, há “tanta gente” que exerce a função administrativa, mesmo daqueles que integram a própria estrutura da Administração Pública e dos próprios privados que nos ajudam...

- Aluno: Sabes que quando fui a Itália, falavam muito de uma “dessubjectivização” da organização administrativa e eram um pouco contrários ao teu pai: em Itália  acabaram por abandonar o próprio conceito tradicional de pessoa coletiva e de órgão – falavam de serviço enquanto entidade imputável, como único sujeito administrativo. Na Alemanha, defendiam que o conceito de pessoa coletiva era um conceito “artístico”, relativizando-o... atentavam na noção de capacidade jurídica, que era uma das características que os órgãos públicos possuíam, fazendo deles os efetivos sujeitos das relações jurídicas administrativas.
 - LP: Mas olha, a verdade é também não posso ver só defeitos no meu pai... A verdade é que tal como te disse, quando esteja em causa o Estado, no caso que te referi (1), eu também estou presente nos ministérios em que integram os órgãos em causa (artigo 10 nº2), além da questão de puder, na petição inicial, estar indicado no órgão (artigo 78).
- Aluno: Tens razão. Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva tal constitui uma solução adequada, no sentido de autonomização das autoridades administrativas como sujeitos processuais que acaba por se justificar pelo facto de os ministérios prosseguirem várias atribuições. Além de que a tua avó, a Jurisprudência, acaba por fazer sempre o seu papel de avó (fazer aquilo que nós, netos, mais concordamos/desejamos embora os nossos pais não tanto): entende que, em geral, tu estás no órgão, excetuando nas ações de Responsabilidade Civil pois aí estão em causa direitos de natureza patrimonial pelo que a sua titularidade pertence à Pessoa Coletiva – (Exemplo: Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 054/09 de 29-01-2009).

- Aluno: Mas olha... prometo que é a ultima pergunta! Mas mesmo no caso (1), qual o sentido de estares no Ministério se não foi ele em concreto que praticou o ato?

- LP: Tendo a concordar com a Professora Alexandra Leitão: acho que o meu pai com essa previsão tendeu a querer concentrar as questões no ministério. No fundo, acho que foi isso que ele quis tanto quanto ao ministério como quanto à pessoa coletiva de direito público.

- Aluno: Talvez fosse melhor uma “descentralização”, até do ponto de vista da defesa: uma vez que estando tu (legitimidade passiva) no autor do ato (como o órgão), este estaria numa posição de conseguir uma melhor defesa do ato em questão, dado que afinal foi ele que o praticou pelo que ele melhor que ninguém saberá o motivo de o ter praticado...

Maria Inês Roxo, nº140114027