A legitimidade das partes e uma impugnação renovada

A legitimidade das partes e uma impugnação renovada

O Código de Processo nos Tribunais Administrativos prevê a legitimidade como um pressuposto processual da ação, cuja titularidade se afere por referência às alegações produzidas pelo autor. Tem legitimidade ativa quem alegue a titularidade de uma situação cuja conexão com o objeto da ação proposta o apresente como em condições de nela figurar como autor e possui legitimidade passiva quem deva ser demandado na ação com o objeto configurado pelo autor.

Este pressuposto que se caracteriza como essencial não se confunde com o pressuposto do interesse processual ou interesse em agir, pois este último está previsto no artigo 39, nº1 do CPTA que faz referência às ações meramente declarativas ou de simples apreciação, que visam acorrer a lesões efetivas, resultantes da existência de situações graves de incerteza objetiva, ou, a ameaças de lesão, resultantes de condutas potencialmente perigosas.

Quanto à legitimidade, o CPTA , dedica nos seus artigos 9º e 10º , matérias sobre a legitimidade ativa e passiva. Quanto à legitimidade ativa, esta não se esgota apenas no artigo 9, pois no seu nº1 estabelece-se que um critério que é derrogado por um amplo conjunto de soluções especiais que, noutros artigos, o CPTA estabelece que em função de diversos tipos especiais de pretensões: artigos 55, 57, 68, 73 e 77-A. Significa isto que o artigo 9º funciona como um género de critério comum ou geral, de aplicação residual, circunscrita aos tipos de litígios  cuja estrutura se aproxima do modelo do Processo Civil e que não são os mais representativos no processo administrativo, correspondendo apenas aos casos que não são objeto de um regime especial próprio. O regime do arrigo 9º nº1, corresponde ao que estabelece  o artigo 30 nº3 do Código de Processo Civil, ao assumir que, salvo disposição em contrário,  a regra é de que a legitimidade para discutir qualquer relação jurídica controvertida em juízo corresponde a quem alegue ser parte nessa mesma relação jurídica: "o autor é considerado parte legitima quando alegue ser parte na relação material controvertida. No artigo 9º nº2, reconhece legitimidade para a defesa de interesses difusos, reconhece ao Ministério Público, às autarquias locais, às associações e fundações defensoras dos interesses em causa e, em geral, a qualquer pessoa singular, enquanto membro da comunidade , o direito de lançarem mão de todo e qualquer meio processual, principal ou cautelar, existente no contencioso administrativo, para defesa dos valores que enuncia. Como resulta deste artigo em questão, há um género de extensão de legitimidade processual a quem não alegue ser parte numa relação material que se proponha submeter a questão ao tribunal, tal como sucede no artigo 31º do CPC. Importa ainda clarificar que, ainda nos termos deste nº2, a ação popular não é uma forma de processo. Qualquer das pessoas e entidades legitimadas por este artigo, pode dirigir-se aos tribunais administrativos para de deduzir pretensões  correspondentes a qualquer das formas de processo previstas pela lei processual administrativa.

 Pondo a psicanálise em dia, nos termos do atigo 9º e 10º/1 do CPTA correspondem a um processo de partes em sentido substantivo e processual, são normas que tanto no seu conteúdo como na sua formulação correspondem àquilo que o Professor Vasco Pereira da Silva tenha defendido. Mas, se isto é assim, e se agora existe um Contencioso subjectivo em que a titularidade dos direitos determina o acesso ao juíz, e se este acesso pela via subjectiva correponde à essência do Contencioso Administrativo, não significa, no entanto, que só exista legitimidade  para defesa de direitos no quadro do número 1. O artigo 9º estabeleceu, também, que para além desta situação de legitimidade, fazia sentido que existisse, em termos secundários, uma legitimidade do ator público e do ator popular, patente no número 2 do artigo 9º. O legislador aqui teve em conta a discussão que existiu sobre a ação popular e se esta podia ser entendida de forma tal que se confundia com a ação para defesa dos direitos, portanto, uma realidade alternativa, sendo que na altura o Professor Vasco Pereira da Silva defendeu que não fazia sentido considerar apenas o artigo 1º e 2º da lei da ação popular, e que era necessário interpretar esta possibilidade do autor popular intervir com uma realidade que só podia existir quando não existisse interesse próprio em demandar. Portanto, o critério distintivo seria na ação para defesa de direitos é para aqueles que têm interesse, que são afetados diretamentepor aquela medida e isto corresponde à essência do processo e, por outro lado, a ação popular só existe quando não haja um interesse direto na demanda. Ou seja, quando alguém atua para a defesa da legalidade e do interesse público. Isto é assim, caso contrário, não existia um critério e tudo se reconduziria à ação popular coisa que é o contrário daquilo que a Constituição estabelece e daquilo que o legislador do Contencioso quis pôr em prática. A lógica do nosso sistema interpretando este artigo 9º à luz da Constituição e à luz do direito fundamental de acesso ao processo, é o direito de criação de uma posição de que a parte tenha possibilidade de tendo um direito fundamental ser parte no Contncioso e isso corresponde, não apenas à função essencial do Contencioso, mas determina a respetiva natureza da ação que apareceu como secundária no quadro de uma legitimidade alargada.

A europeização do Contencioso Administrativo trouxe o alargamento da legitimidade que estará sempre salvaguardada, se não couber na titularidade de direitos, estará sempre salvaguardado pela ação pública e a ação popular. Posto isto, é necessário relembrar a noção de direito subjectivo que não faz sentido confundir com a noção de direito objectivo e afirmar que é um direito à legalidade e que é uma lógica que corresponde à negação do direito, Assim, o que se retrata é um direito dos particulares que deve ser entendido em termos amplos. Os chamados interesses legitimos são direitos subjectivos que resultam de uma norma que atribui um dever à administração e que protege o direito do particular. Parece, de acordo com o Professor Vasco Pereira da Silva, que  em termos teóricos não há grande diferença entre o direito subjectivo e o interesse legitimo. Por outro lado, nos  interesses difusos, o que se trata é também um direito subjectivo. Esta questão dos interesses difusos nasceu com o alargamento dos direitos fundamentais de 3ª geração como o direito ao ambiente, direito à auto-determinação, entre outros, são direitos que têm um conteúdo diferente face às novas tecnologias. Por outro lado, a Professora Carla Amado Gomes negava a ideia de existência de um direito subjectivo, mas o que se protegia era sim um direito objectivo pois não é possível a apropriação do meio ambiente, por exemplo. O Professor Vasco Pereira da Silva discorda deste entendimento porque uma coisa é a dimensão objectiva do bem ambiente, outra é o direito a usufruir deste bem. Ambas não se confudem. Bem como, não há problema que sobre um bem de domínio público existam direitos subjectivos privados. A Constituição, inclusive, considera-os “direitos” e não se deve subverter a sua lógica, sob pena de se negar qualquer direito. Desta forma, aquilo que corresponde a direitos fundamntais é o estatuto jurídico que permite a utilização destes bens, ou seja, uma permisão normativa de aproveitamento de um bem, neste caso, público, como entende o Professor Menezes Cordeiro. Portano, quando se fala de direitos subjectivos e de ação para defesa de direitos, abrange neste conceito, os direitos subjectivos, os interesses legitimos e os interesses difusos. Deve existir uma presunção nas normas jurídicas de que independentemente de estar em causa uma ação ou uma omissão da administração, independentemente da realidade que está a ser regulada, que o particular tem uma posição de vantagem tem o direito subjectivo. Não existem direitos de primeira, de segunda ou de terceira.

Quanto à legitimidade passiva, prevista no artigo 10º do CPTA, o legislador adotou um critério que, querendo ser subjectivo, não parece ser o mais adequado para a realidade jurídico-administrativa. O legislador decidiu assimilar essa legitimidade passiva ao regime do processo civil e diz que seriam as pessoas coletivas a estarem em litigio. Usar este critério de pessoa coletiva de direito público não parece ser adequado para a realidade da Administração Pública de hoje. O Professor Vasco Pereira da Silva não concorda com este conceito de “pessoa coletiva de direito público”, pois esta é a prova de que o legislador adotou um critério demasiado amplo e inadequado e que apesar de tudo teve as devidas cautelas, na medida em que estabeleceu que isso não era o mais importante

Quanto á legitimidade ativa nas ações de impugnação de atos administrativos, o CPTA trás algumas novidades nos termos do artigo 50  nº1, que a impugnação de atos administrativos só tem por objeto a anulação ou declaração de nulidade de tais atos. A declaração de

inexistência do ato administrativo não constitui objeto  de um processo impugnatório. Nos termos do artigo 55 nº1 al. A), tem legitimidade para impugnar atos administrativos quem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. De acordo com o critério do artigo 9 nº1, o preenchimento do requisito não exige a verificação da efetiva titularidade da situação jurídica invocada pelo autor, mas basta-se apenas com a alegação dessa titularidade. Quanto à fórmula "interesse direto e pessoal" empregada, aponta no sentido de que a legitimidade individual para impugnar atos administrativos não se baseia na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido, mas basta-se com a possibilidade de o ato estar a provocar, no momento em que é impugnado, consequências desfavoráveis na esfera jurídica do autor, de modo que a anulação  ou a declaração de nulidade desse ato lhe traz, pessoalmente a ele, uma vantagem direta. O requisito "pessoal" do interesse diz respeito ao pressuposto processual da legitimidade , na medida em que se trata de exigir que a utilidade que o interessado pretende obter com a anulação ou a declaração de nulidade do ato impugnado seja uma utilidade pessoal. Quanto ao requisito do carácter "direto" do interesse tem que ver com a questão de saber se existe um interesse atual e efetivo em pedir a anulação ou a declaração de nulidade do ato que é impugnado. Na alínea B) do artigo 55, o Ministério Público tem legitimidade para, no exercício da ação pública impugnar, sem quaisquer limitações, todo e qualquer ato administrativo com o objetivo de "defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, previsto no artigo 51 do ETAF. Na alínea C), o CTPTA reconhece legitimidade ainda às pessoas coletivas públicas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender. A jurisprudência veio a reconhecer que as entidades públicas podiam impugnar atos administrativos em defesa de interesses próprios, no âmbito de relações jurídicas inter- administrativas. A previsão da alínea C) tem um duplo alcance, no sentido que reconhece legitimidade para impugnar atos administrativos às  pessoas coletivas privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender. Podem, neste sentido, as associações de qualquer tipo - associações políticas, sindicais e patronais. Na alínea D), prevê a possibilidade de um órgão administrativo de uma determinada pessoa coletiva de direito público impugnar atos praticados por outros órgãos da mesma pessoa coletiva. Esta novidade, trazida com a reforma de 2015, explicitou que esta possibilidade de impugnação apenas seria admitida  quando os atos em causa, no especifico contexto das relações interorgânicas  em que se inscrevam, ponham em causa as condições do órgão impugnante  para o exercício, sem interferências ou perturbações ilegais, de competência que lhe tenha sido atribuída para a prossecução de interesses específicos, pelos quais ele seja diretamente responsável. Na alínea E), refere-se à possibilidade de outras autoridades, além do Ministério Público, serem legitimadas por lei avulsa a impugnar atos administrativos em defesa da legalidade  administrativa. Faz menção, também, ao artigo 21º nº4 do CPA que se refere à legitimidade  dos presidentes de órgãos colegiais para impugnarem atos praticados por esses órgãos. O artigo estatui que só com fundamento em previsão normativa especial podem os titulares de órgãos administrativos impugnar decisões dos respectivos órgãos. 

·         SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina, 2009;

·         ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2º edição, almedina, 2016

João Pedro Capela, 140112056