DA QUEDA DA MONARQUIA AO ADVENTO DO ESTADO NOVO: Um estudo esquizofrénico do Contencioso Administrativo português no primeiro terço do século XX

Um dos mais conturbados e instáveis períodos de governação da nossa História, a Primeira República Portuguesa trouxe um sem número de Executivos e Parlamentos no que se revelou uma caótica e ineficiente primeira experiência republicana em Portugal. O Contencioso Administrativo não escapou a este fado. Proclamada a República, a 5 de Outubro de 1910, rapidamente o novo regime fez publicar o Decreto de 13 de Outubro de 1910. Ainda que, em princípio, pusesse em vigor, novamente, o Código de 1878, na prática, não alterou significativamente o regime do contencioso administrativo então vigente, baseado no Código de 1896, que irá subsistir até ao Decreto nº 9.340, de 7 de Janeiro de 1924.

Este último decreto vem extinguir os Tribunais administrativos (auditorias e Supremo Tribunal Administrativo), transferindo as suas atribuições para os Tribunais judiciais: as dos auditores, para os juízes de Direito, com recurso para as Relações, e as do Supremo Tribunal Administrativo, para o Supremo Tribunal de Justiça. Para todos os efeitos, o contencioso administrativo, geral (não especial), é, assim, integralmente entregue ao poder judicial. Tal marca um substancial recuo relativamente ao modelo de controlo jurisdicional tipicamente francês que, ao longo do século passado, era caraterística dos Estados Liberais europeus. As questões do contencioso administrativo continuaram, porém, a requerer uma forma de processo distinta da empregue nas questões judiciais ordinárias, daí o aparecimento do Decreto 9.894, de 4 de Julho de 1924, que aprovou o regulamento para a instrução e o julgamento das questões do contencioso nos tribunais comuns.

No entanto, pouco tempo vigorou o (anteriormente referido) importante Decreto nº9340 e, com ele, a atribuição do contencioso administrativo aos tribunais ordinários, uma vez que, em 1925, é publicado o Decreto nº11.250, de 19 de Novembro. Este diploma estabeleceu os Tribunais administrativos e é, na minha opinião, bastante oportuno sublinhar algumas passagens do seu relatório, elucidativas da ressurreição do sistema do administrador-juiz que levou a cabo:

“(…) Considerando que, pela ingerência do Poder Judicial na função do Poder Executivo, o qual tinha de acatar e cumprir as decisões daquele, se quebrou a harmonia política dos Poderes do Estado e iludiu a sua independência, que é expressa e imperativa na Constituição da República. Considerando que, a Administração Pública se vê frequentemente embaraçada pela subordinação dos seus atos ao critério variado e sempre incerto, por falta de uniformidade, das deliberações dos tribunais judiciais, consequência do funcionamento destes tribunais; a imparcialidade da justiça ameaçada pela inevitável interferência dos seus magistrados nos conflitos locais, políticos e administrativos; onerados os litigantes com excessivas despesas, sem melhoramentos para o expediente dos processos nem para a administração da justiça. Considerando que é urgente pôr termo imediato a esses inconvenientes, restabelecendo a independência da Administração com foro próprio, exigida não só pela separação dos poderes orgânicos da soberania nacional, mas ainda pela especialidade dos preceitos e das regras dominantes do contencioso administrativo, condicionado harmonicamente à autonomia constitucional das instituições locais (…)”.

Por outras palavras, readota-se a doutrina francesa. Este decreto significou igualmente a repristinação de antigos regulamentos contenciosos (o de 25 de Novembro de 1886, para o Supremo Tribunal Administrativo, e o de 24 de Julho de 1901, para as auditorias), o que motivou a publicação do Decreto nº11.317, de 7 de Dezembro, que introduziu modificações, particularmente em matéria de homologação, no referido regulamento do Supremo Tribunal Administrativo de 1886, nomeadamente:

“Art. 8º - Com exceção das que respeitarem a recursos interpostos de atos ou decisões do poder executivo [à data, Presidente da República e Ministros], todas as deliberações contenciosas do Supremo Tribunal Administrativo são definitivas e executórias, lavradas em forma de acórdão e publicadas no Diário do Governo e terão força de decreto.

Art. 9º - Nos recursos de atos ou decisões do Governo que não estejam excetuados por lei, será enviada ao Ministro competente a consulta do Supremo Tribunal Administrativo, em forma de decreto, para ser homologada e publicada no Diário do Governo, dentro do prazo máximo de 30 dias. Decorrido este prazo sem ser feita a respetiva publicação, considera-se confirmada a consulta, cuja publicação será ordenada por acórdão do Tribunal, para valer como decisão homologada.

Art. 10º - Se o Ministro a quem for apresentada a consulta se não conformar com ela para o efeito da homologação, exporá por escrito ao tribunal os fundamentos da sua recusa, dentro do prazo de 30 dias referido no artigo antecedente. O Supremo Tribunal Administrativo, em sessão plena, apreciará a exposição do Ministro e, se com ela concordar, reformará a consulta, que será enviada ao Ministro para a devida homologação. Se o Supremo Tribunal Administrativo não concordar, devolverá ao Ministro a consulta privativa, acompanhada da justificação da sua discordância, e o Ministro apresentará esses documentos em Conselho de Ministros, que resolverá definitivamente, ficando tudo a constar de modo expresso do respetivo decreto.

Art. 11º - Em todos os casos, quer sejam homologados pelo Governo, quer não sejam, a consulta do Supremo Tribunal Administrativo será sempre publicada integralmente.”.

Mas, mais uma vez, por pouco tempo duraram os tribunais administrativos, com a reposição, através do Decreto nº12.258, de 4 de Setembro de 1926, do famoso Decreto nº9.340, de 7 de Janeiro de 1924. Este decreto marca a transição da Primeira República para a Ditadura Militar, na sequência do Golpe de 28 de Maio, mas deste facto é importante não retirar como que uma imediata e marcada mudança de paradigma propositadamente instalada pelo novo regime.

Isto porque, novamente, em 1930, com o Decreto nº18.017, de 27 de Fevereiro, seriam restabelecidos os tribunais administrativos. Seria também criado um Supremo Conselho de Administração Pública, funcionando junto da Presidência do Ministério, bem como três auditorias, sitas na sede de cada um dos distritos judiciais no Continente, de competência similar às extintas Auditorias Administrativas do Distrito. O art. 26º deste decreto é claro no sentido de que, até serem publicadas novas disposições, se observariam, na parte subsistente, compatível e aplicável, as leis e regulamentos vigentes em 3 de Setembro de 1926 (anterior à extinção dos tribunais administrativos), os regulamentos (vigentes) de 23 de Novembro de 1886 (para o Supremo Tribunal Administrativo) e o de 27 de Julho de 1901 (para as auditorias).

Um ano depois, vigorariam, ao invés do que acabei de explanar, os regulamentos aprovados pelo Decreto nº19.243, de 16 de Janeiro de 1931, na iminência do Estado Novo, conjuntamente com o Decreto nº18.017 e nº23.185, de 20 de Outubro de 1933, que criou o (à data, novo) Supremo Tribunal Administrativo, que herdou a competência do Supremo Conselho de Administração Pública, mas, e nas palavras de Lourenço Júnior, “apenas a sua competência contenciosa, visto que toda a outra competência morreu”. Este Supremo Tribunal Administrativo tinha três secções:

        1)   do contencioso administrativo, herança da competência do Supremo Conselho de Administração Pública;
     2)   do contencioso das contribuições e impostos, herança da competência do Tribunal Superior das Contribuições e Impostos;
      3)   do contencioso do trabalho e previdência social, inovação.

A análise do primeiro terço do século XX que acabei, aqui, de levar a cabo, confirma, de novo, um padrão de comportamento caraterístico do Contencioso Administrativo português, cheio de avanços e retrocessos, numa cíclica oscilação, clima de instabilidade e hesitação, entre a atribuição da resolução de litígios a órgãos administrativos especiais ou aos tribunais comuns.

Bibliografia:

AMARAL, Diogo Freitas do (2015) “Curso de Direito Administrativo – Vol. I”

ANDRADE, José Carlos Vieira de (2006) “A Justiça Administrativa: Lições”

GARCIA, Maria da Glória Ferreira Pinto Dias (1994) “Da Justiça Administrativa em Portugal: sua Origem e Evolução”

LOURENÇO JÚNIOR, José (1936) “Contencioso Administrativo Português”

SILVA, Vasco Pereira da (2016) “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as Ações no novo Processo Administrativo”

Aluno: António Saraiva Santos e Silva

Número: 140114060